二、地方政府债务的快速扩张暴露出很多问题
尽管我国从1995年开始，就正式以法律(《预算法》)的方式严格控制地方政府债务，但地方政府的隐性负债，如各种应付款项(包括“白条”等)却一直或多或少地存在，以及不断增加的政府融资公司(平台)等，特别是在2009年我国为应对全球金融危机的冲击，中央政府推出四万亿元经济刺激计划之后，中央对地方政府债务的控制几乎完全放开，甚至相关部委还联合发文，对地方政府融资平台的发展进行指导和扶持，结果使地方政府债务迅猛发展，渠道和方式也越来越复杂。国家审计署2013年披露的审计报告称，截至2013年6月底，各级地方政府负有偿还责任的债务约为10.9万亿元，负有担保责任的约有2.7万亿元，承担一定救助责任的债务约有4.3万亿元。其中，由于银行业监管部门从2011年就收紧了商业银行对地方政府融资平台的贷款支持，地方政府的新增债务更多地转向信托、理财、基金等方式进行社会融资，但资金成本一般都大大高于银行贷款，进一步加重了地方政府的债务负担。进入2014年之后，随着经济增速下行压力不断加大，随着房地产由热转冷，土地财政收入减少，地方政府收支矛盾(包括现有债务还本付息的压力)进一步加剧，其债务需求进一步加强，地方政府债务违约风险以及由此可能引发金融体系系统性风险引起全社会乃至全世界的广泛关注。为此，中央政府一方面严格控制地方政府债务的继续扩张，另一方面加强清理，积极寻求地方政府债务的风险防范和化解途径。2014年9月下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的办法》(国发[2014]43号)，明确规定政府债务今后不得通过企事业单位举措，融资平台公司不得新增政府债务；地方政府举债应采取发行政府债券方式募集资金，且须纳入财政预算并获得中央和政府的核批等。同时。部署各地政府开展政府性债务的排查清查，力求核实地方政府债务总量和具体情况，为地方政府性债务的处理提供基础数据；选择10个省市政府开展地方政府债券自发自还试点；着手修订《预算法》等。
但从实际执行的情况看，这一过程出现了一些超乎人们想像的情况:
一是各地政府上报的2014年底政府性债务的规模太大，远远超出原来的预期(尽管这一数字财政部一直没有披露)。财政部要求各级财政部门重新自查，并联合发改委、人民银行、银监会进一步开展对地方政府存量债务清理甄别初步结果进行核查，核查截止日期为2015年4 月8日。这又进一步使人对中央政府和财政对地方政府和财政的控制力，以及政府预算与政府债务水平的真实性、《预算法》执行的严肃性等产生怀疑；
二是在地方政府自发自还债券试点过程中，东、中(江西)、西(宁夏)部10个省市的评级均为最高的“AAA”级，没有出现任何差别，而且出现有的省的债券利率比同期限国债利率还低的情况(在其之后，财政部规定不得低于同期限国债利率)。这又进一步使人对地方政府评级的真实性、必要性产生怀疑(实际上，地方政府到目前为止，并没有独立透明的资产负债表、损益表、现金流量表等信用评级所需的必要资料，对地方政府进行信用评级原本就很难，而且作为中央政府的派出机构，其本身并非独立的财务实体，中央政府对其债务负有完全责任而非有限责任，因此，地方政府享有国家信用等级并没有什么不可)，并对地方债券的利率水平产生疑惑(实际上，由于地方政府为推动地方债券发行试点的成功，往往会向承销方提供更多的支持，这不同于中央政府在国债发行时只是通过简单的招投标确定价格，因此，地方债券的利率水平低于国债也并非不可)；
三是在中央政府、《预算法》严格控制下，地方政府的债务依然能够快速扩张，并且利率水平相对较低，反映地方政府凭借其公权力与公资源相结合所形成的社会及市场影响力非常大(在政府面前，银行也属于弱势群体)，其巨额债务的出现，很容易导致金融系统性风险，并产生严重的社会融资市场的挤出效应，严重扭曲资金的市场价格，将对我国利率市场化改革产生影响。这又进一步使人对在这种情况下，即使允许地方政府通过自发自还债券置换现有负债，是否就能解决地方政府债务所产生的问题和社会影响产生怀疑；
四是即使允许地方政府发行自发自还的债券(包括置换旧债的债券和新增加的债务)，其发行额度仍是由国务院统一核批，由财政部统一分配，而并非由地方政府自主决定。那么，是否意味着中央政府仍需要对地方政府债券承担隐形担保责任，如果地方政府出现违约，最终还是需要中央政府出面偿还?同时，地方政府发行债券，并不是允许各级政府都可以发行，而只是允许省级政府(包括特许计划单列市)发行，实际上就是由省级政府代理地市、区县等发行债券。既然省级政府可以代理地市、区县等发行债券，那么为什么中央政府不可以代理地方政府统一发行债券(形成中央政府与地方政府内部的借贷关系)?以往由于不允许地方政府发行债券，但对其增加债务又没有严格约束，结果促使地方政府转换形式，通过各种融资平台进行融资。但由于融资平台不享有政府信用，又使其融资成本大大提高。正因为如此，财政部发言人预计，通过地方政府发债置换1万亿元旧债，不仅债务期限可以大大拉长，而且预计一年可减少利息负担400-500亿元。既然如此，为何不全部由中央政府以国家主权信用的方式统一发行债券，进一步降低整个政府的债务成本?
