地方政府融资平台专辑
地方政府融资平台的发展阶段、矛盾特征及转型模式
大公国际资信评估有限公司课题组
摘要:本文在研究地方政府融资平台起源的基础上，揭示了其产生的根源及特征，以及由此发展演化出的各种矛盾。本文认为，各种矛盾的复杂运动决定了地方政府融资平台的发展路径，也在很大程度上预示着其未来的发展规律。近期地方政府债务管理方面的政策变动，在某种程度上根源于上述各类矛盾发展导致的风险因素，融资平台未来也将因此出现较大的发展转型。
关键词:地方政府融资平台 信用风险 基本矛盾 双重性特征 发展转型
地方政府融资平台(以下简称融资平台)指由地方政府或其所属机构出资设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。本文所研究的融资平台侧重于业务围绕城市土地开发、基础设施建设等活动展开，营业收入主要为通过地方政府获取的土地出让收入或项目建设收入的城市融资平台公司(少量省级平台也涉足城市基础设施建设投资，但由于省级融资平台运作方式与城市融资平台有较大不同，故本文的研究对象未包含省级平台)。
融资平台的历史起源
融资平台是中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，实质是地方政府的融资代理人，其产生与发展的根源是中国地方政府融资增长过程中出现的“两对基本矛盾”。
(一)基本矛盾一:快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总量性和结构性矛盾
一方面，地方政府是实施地方基础设施建设项目的主体，地方基建投资在全社会固定资产投资中占有较大比重。2008年以来，我国全社会固定资产投资保持20%以上的增速，其中地方政府项目投资大部分年份增速超过30%。由于投资增速远高于财政收入增速，地方政府扩张性支出所造成的资金缺口无法通过自身财政收入的增长予以弥补，出现了总量性的矛盾。另一方面，自1994年实施分税制以来，地方财政收入所占份额有所下降，而政府经常性支出和民生类支出在地方财政支出中的占比不断提高，地方政府仅依靠自身当期财政实力难以支持大规模的基建投资，出现了结构性矛盾。
(二)基本矛盾二:地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间的矛盾
地方政府拥有城市土地使用权、公用设施、矿产资源、行政事业单位资产、地方国有企业资产等形式的大量有形资源，拥有通过各类行政权力及其代表的权威性所形成的不可替代的无形资产，拥有包括地方财政收入在内的相对稳定的财富创造能力。总体而言，地方政府具备很高的潜在融资能力和偿债能力。在大多数国家的资本市场中，地方政府及其所属机构都属于优质债务人。然而，在融资平台出现并发挥融资功能之前，受法律制度和行政体制的约束，中国地方政府主要的融资途径是通过所属部门和机构，以及部分公共事业单位获得银行信贷资金以及财政部代理发行的地方政府债券，使得地方政府信用资源的使用渠道及规模均比较有限，且这类融资受到国家财政政策和信贷政策的严格控制，属于半计划性的资金供给。地方政府通过融资获得的资金供给未能与其拥有的信用资源相匹配，从而整体处于信用开发不足状态。因此，地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间产生了不可调和的矛盾。
由此，在上述两对矛盾的作用下，融资平台作为我国地方政府融资渠道的重要补充得以出现并逐步发展，成为中国特殊国情下的必然产物。
融资平台的发展阶段
(一)20世纪90年代初期至2000年的起步阶段
在这一阶段，部分大城市开始组建融资平台。融资平台主要是作为地方政府融资功能的延伸，其对外融资功能基本局限于银行信贷体系内。其中，也有个别融资平台尝试发行债券，如上海市城市建设投资开发总公司发行浦东建设债等。
(二)2001年至2008年的缓慢发展阶段
在这一阶段，各地开始普遍成立融资平台。但是，融资平台融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债(包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等)的增长趋势相对比较缓慢。其中，一些主要城市的融资平台开始经历转型和调整，形成了特定的发展模式，如重庆市建立了行业性平台体系等。
(三)2009年至2012年的快速发展阶段
在这一阶段，全国各地融资平台的设立已经非常普遍，同时为应对国际金融危机及随之而来的经济下行，我国实施积极的财政政策并出台4万亿投资计划，融资平台开始迅速增加融资，银行贷款、城投债的规模均大幅增长。
(四)2013年以来的调整发展阶段
在这一阶段，地方政府债务及融资平台发展过程中产生的问题导致政策调整较为频繁，融资平台运作模式受到相应的限制。虽然融资平台从银行获取贷款受到严格监管，但由于城投债、信托等其他融资方式的发展，融资平台对外融资规模整体增长的趋势未变。
融资平台的历史地位和作用
(一)融资平台破解了制度制约，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题
融资平台是由计划经济向市场经济过渡过程中的重要载体，在市场和政府之间起到推动市场化发育的作用，在公用事业市场化改革、城市公共资源和土地资源的市场化中均扮演了重要角色。融资平台的历史性贡献体现在两个方面，一是打破了生产关系的制约，把原有制度约束下不便于市场化的部分通过创建新的规则实现了市场化；二是打破了生产力的发展瓶颈，通过自身的创新行为，推动新的市场化和专业化的形成，提高了劳动生产率水平。由融资平台催生的一个新的经济增长点在中国由此形成，从而推动了城市建设的发展，创造性地解决了城市化发展进程中的资金瓶颈问题。
(二)融资平台举债是地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成有力支撑
作为地方政府的融资代理人，融资平台最主要的价值是弥补地方政府在信用开发过程中的缺口，帮助地方政府在现行法律框架下和行政结构内充分利用其信用资源，在信贷体系内实现信用资源的进一步挖掘，在资本市场上创造多种形式的信用交易，从而形成地方政府的信用扩张，进而在全社会资金供给体系中逐渐占有较大的、与地方政府自身功能相匹配的信用份额。由此，地方政府借助融资平台的形式，能够在最大程度上实现信用资源的有效开发，使得平台融资已成为继税收、土地出让金之外地方政府的又一主要资金来源。根据审计署的审计结果，截至2013年6月末，由融资平台举借的债务合计7万亿元，占全部地方政府债务的39%，加上国有独资或控股企业后，合计占比57%，成为地方政府债务的主要组成部分。特别是融资平台既能够与银行对接获得贷款，又能够通过发行债券进行直接融资，还能够通过信托公司、保险公司、证券公司等金融机构融资，从而极大地扩充了地方政府的融资渠道，成为地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成了有力支持。
融资平台的“双重性特征”及由此而产生的新矛盾
(一)融资平台的地方政府融资代理人基本特征
融资平台作为地方政府融资代理人，通过银行及资本市场获取资金，进而将资金投向地方基建项目，满足地方政府的资金需求。从这个角度来说，大多数融资平台是一类特殊的企业，其作用并非面向城市公众提供公用品，而是向地方政府提供用于项目建设及后续管理服务的资金，这类项目包括土地一级开发、拆迁安置房及保障房建设、城市交通基础设施建设、公用事业类基础设施建设和各类市政工程建设等。融资平台是资金由金融机构或资本市场向地方投资项目流转的重要中间环节，其设立依附于地方政府，在运作过程中实际形成了地方政府公共职能的延伸，创造了较高的社会公共效益；地方政府具有出资权、人事权、财务权、资金使用责任、项目所有权和管理权等，与融资平台构成了复杂联系，所投资项目的资金回收往往由地方财政支出来覆盖，因此，融资平台的债务偿付一般同地方政府的财政支出形成连带偿还责任(见图1)。
图1 融资平台与地方政府在资金流转过程中的关系
资料来源:大公国际整理
(二)融资平台的独立企业法人基本特征
融资平台是作为独立的企业法人而设立的，在产权和组织结构方面与一般的国有企业没有太大区别。在经营过程中，因其资产的复杂性，部分公益性业务本身即存在产生收入和形成利润的条件，如土地开发出让、水热气经营、交通设施收费等。同时，融资平台自身也存在扩大规模经济和范围经济的内在动力。在得到地方政府外部支持的条件下，部分融资平台逐渐将业务扩展至房地产开发等竞争性领域，从而获取相应的利润。但从整体上看，融资平台因其自主经营活动所形成的财富创造能力较小、稳定性较差，受地方政府政策和资金拨付周期影响较大，远不足以形成对其债务的良好支撑。同时，由于融资平台业务及债务的复杂性，并不意味着所有债务都能获得政府连带偿还责任的有效支撑，从而导致债务的安全性下降。
(三)融资平台“双重性特征”产生的新矛盾
融资平台作为地方政府融资代理人，促进了地方政府信用资源的利用，扩大了地方政府的融资渠道和融资规模，有力地支持了地方基础设施建设投资。但当旧有矛盾解决之后，在“双重性特征”的作用下，又产生了若干新的矛盾。
1.地方政府对平台债务既有的连带偿还责任与平台获得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依据之间的矛盾
融资平台是为了绕开法律障碍扩大融资而设立的，是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸。虽然融资平台与地方政府具有天然的紧密联系，但是目前地方政府对债务偿还的保障是按照既定形成的正常模式运作，违约时从融资平台逆向追溯地方政府的债务责任则缺乏可靠的法律支持，从而使得极端条件下融资平台获得地方政府信用支持仍存在不确定性。
2.平台业务发展和债务风险外溢之间的矛盾
融资平台既是地方政府的融资代理人，又是独立的企业法人，具有双重身份。政府代理人的身份决定了其业务职能具有很强的公益性，经营必须服从政府指令；而独立法人的身份又要求其应当按照企业的规律发展，不断扩大经营。由于融资平台企业性质的复杂，其业务发展呈现出纵深化、多元化趋势，部分融资平台开始脱离单一区域的公益性业务，而逐渐扩展至其他区域，并涉足经营性甚至竞争性的业务。由于融资平台企业性质和业务的复杂程度逐渐加深，融资平台债务与地方政府债务形成了互有重合，却不互相包含的两个集合，地方政府债务中的很大一部分并非融资平台举借，而融资平台的债务也并非全部对应于公益性项目(见图2)，由此造成了地方政府债务管理困境:本质上由于融资平台承担政府职能，因此任何一笔债务违约都会变相形成政府违约，这实际上等于扩大了地方政府的信用责任范围。2010年以来，国家发展改革委、银监会等部门要求对平台债务逐包打开，事实上就是关注到了平台债务复杂性造成的风险溢出，而试图从债务分类的角度进行解决。但由于地方融资结构的限制，融资平台对于地方政府的重要作用暂时无法被取代，仍需继续融资，各类债务的交叉日益加深，融资平台业务发展和债务扩张之间的矛盾也就无法消除。
图2 平台债务与政府债务的关系
资料来源:大公国际整理
3.债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾
近年来，融资平台债务增长很快，且原有债务将陆续到期，存在债务刚性兑付压力。但是，从融资平台内部来看，与经营性业务相关的财富创造能力不足以支撑平台偿债，债务保障仍主要依靠地方政府承担连带偿还责任；而从地方政府角度来看，特定时期内能够用以偿债的资源难以获得准确划分和计量，而现阶段作为直接偿债来源的国有土地出让金在一定周期内存在较大波动，这不利于融资平台形成长期稳定的偿债能力。因此，融资平台产生了债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾。
近期政策变动及融资平台的未来发展转型方向
融资平台作为中国特殊历史阶段和体制背景下的产物，对过去十年中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础性功能，对下一阶段城镇化发展规划的全面实施也仍将起到重要支撑作用，其重要的经济和社会价值均不容忽视。同时，平台机制自身固有的多种复杂矛盾在其扩张发展过程中逐渐扩大，信用风险逐步暴露，进而成为影响地方政府债务安全的重要因素。近年来为缓解因平台融资造成的地方政府债务风险，国家有关部门多次进行政策调整，尤其是在地方政府独立发债的制度设计方面，近期已迈出了重要步伐。2014年5月，在财政部主导下，部分省市开始地方政府债券自发自还试点；8月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力；10月，国务院出台国发43号文对地方政府融资机制和债务管理提出了明确要求，财政部随后拟定《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，对政府性存量债务的分类清理和融资平台的转型处置提出了细化方案，之后又公布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对于政府性存量债务的清理甄别提出了指导实际操作的技术规范，并强调了大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。
从政策趋势来看，未来地方政府债务管理的改革方向已经较为明朗，地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两个较为清晰的层次:一是纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府一般债券融资；二是公益性和盈利能力兼备的项目主要通过专项债券或PPP等模式支持；三是以盈利为主的项目则应逐步退出地方政府及融资平台的债务融资范畴。政策方向的主要内涵是明确债务责任和偿债来源，一方面要求控制融资平台业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由下而上的风险传导；另一方面则要求规范债券等投资品种，提高投资的透明度，促进市场的健康发展。
在政策变动的大环境下，除部分融资平台可能经清理而消失外，鉴于其已积累的大量资源和运作基础，我们认为大多数融资平台仍然具备继续存在的条件和意义，但未来必然面临转型。转型方向之一是成为市场化运作的国有企业，甚至进一步实现产权社会化。目前，一些运作较为成熟的融资平台已经具备了这类转型的基本条件。而大部分现有平台可能会选择另一类转型方向，即成为专门项目的融资服务管理者，继续充当政府与市场中间人的角色。政府与市场的边界需要厘清，但并不意味着两者应该切断联系，相反随着经济的升级发展，两者之间需要更为成熟健康的紧密关系，这其中中间人的角色不可或缺。根据市政债发行较为成熟的西方国家的经验，政府专项债券或项目收益债券的发行人包括政府所属部门，也包括各类专门机构、公司或组织。这一类融资项目性质较为复杂，涉及资金体量较为庞大，若全部由地方政府承担并不现实，也不符合债务管理改革中厘清风险的初衷。与此同时，现有融资平台已经具备了较为完善的组织架构和运营能力，未来转型成这类专门机构的条件比较成熟。转型后的新机构与以往的融资平台将有明显区别，主要体现在债务责任的划分和偿债来源将更加清晰，业务边界也应受到严格限制。
现有的地方政府债务管理改革，可以说是在对以往经验总结基础上的较好选择，但改革过程需要各类参与者的共同努力。无论从融资平台发挥的历史作用还是从其现有运作条件来看，都不适宜进行一刀切的简单处置，而应考虑更适合发挥其作用的制度设计。同时，债务管理改革需要一定过渡期，在这一过程中存量债务安全的保证应是首先考虑的要素，而地方政府实际资金需求的规模和供给的灵活性也需要进行更为细致的评估。根据其他国家的经验，未来地方政府债券规模可能会占到GDP的15%以上。这一庞大资金体系将主要由地方政府的信用支撑，而围绕其周边的各类专门机构也非常重要。在可以预见的一段时期内，现有融资平台及其转型后的继承者，仍将在地方政府基建项目、融资和债务管理等领域发挥非常重要的作用。
冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年。融资平台的发展必须适应这一趋势，其生存模式必然发生改变。研究如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是融资平台及制度设计者下一阶段的重要工作。因此，对融资平台及其后继者的信用风险进行研究，也仍将是信用评级机构的重要课题之一。
参考文献:
[1]关建中:《改革国际评级体系 推动世界经济复苏》，北京，人民日报出版社，2012。
[2]关建中:《大公信用评级原理》，北京，人民日报出版社，2014。
作者单位:大公国际资信评估有限公司
