PPP新政系列解读之二:PPP推进需要资本的平等
作者:
张超 中国人民大学国际货币研究所
张家瑞 中欧国际工商学院，中国人民大学国际货币研究所
来源:微信公共号“宏观经济观察”
5月22日，国务院办公厅再次发文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(以下简称“42号文”)，以促进和推广PPP模式。继财政部和发改委从去年开始至今连续N次出台各种促进PPP发展的文件之后，这次终于由国务院发文了。国家非常重视PPP模式，并希望PPP模式能在当前我国经济形势下起到稳增长和去地方政府债务的作用。不过，各部委连续发文敦促PPP模式的开展客观上说明PPP模式在实践中并没有得到社会资本的亲睐。的确，PPP项目时间跨度长，投资规模大，调价机制和激励机制不明确，社会资本和政府资本权责不清晰，使得目前高达1.6万亿的PPP项目规划签约率不足两成。
核心问题是各类资本的平等
地方政府雄心勃勃，可是社会资本无动于衷，这里面最核心的原因无外乎社会资本担心被“深度套牢”。从目前已知的情况看，地方政府搞PPP的核心目的不是为了让社会资本赚钱，而是为了缓解地方政府债务问题，使地方政府资金可以使用在更高效的地方。国务院“42号文”正是在考虑到这个问题的背景下出台的。其中一个重要的问题被正式提出来:“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。”
“42号文”的基本原则直接击中了之前PPP模式发展的痛点
“42号文”很大程度上缓解了社会资本一直存在的疑虑。社会资本的最大特点就是逐利性，政府不要指望社会资本陪自己搞公益事业。所谓PPP模式要做到互利互惠，那政府首先要了解社会资本需要什么。社会资本不是政府投资的债权人，不具有干预投资的权利，否则PPP模式也不能实现利用社会资本的管理经验优化政府公共事业投资的初衷；社会资本是PPP项目的股东，从而政府必须了解社会资本的需求和权利。要吸引社会资本参与PPP项目，政府和社会资本在法律上平等是必要条件。而这个原则要具有可信度，需要从PPP项目成立开始便引入社会资本的参与和设计，这样最大程度降低社会资本和政府之间的信息不对称。同时，契约精神的引入还需要增加社会资本的谈判能力，这主要体现在社会资本对项目方向、项目周期、项目期望回报的参与制定能力以及社会资本的退出机制上。
为了保证政府遵守契约精神，“42号文”再次通过相关措施保证政府履行承诺的可信度。例如政府对社会资本承诺的出资额以及项目周期内的补贴全部纳入预算，确保政府的偿付能力。还比如进一步完善公共服务的价格调整机制，使其更公开透明。这些措施和之前财政部的《指引》是一致的，主要是针对社会资本投资回报率的保障。与之前不同的是，“42号文”还强化了社会资本在项目发起时的作用，例如“社会资本可以根据当地经济社会发展需求建议发起PPP项目”，这项规定赋予了社会资本更大的主观能动性，一改之前社会资本只能被动接受政府项目的情况。这个措施针对的是社会资本控制风险的能力，显然对吸引社会资本的参与是有积极作用的。“42号文”提到的社会资本和政府资本平等，不仅仅是双方在协商项目回报率上地位的平等，更重要的是双方在控制项目风险的能力和权利上平等。
