王永利 中国银行资深研究员
3月8日财政部发言人披露，经国务院批准，财政部已下达地方政府存量债务1万亿元置换债券额度，预计一年可减少利息负担400-500亿元。此后，关于地方政府债务的规模及其如何处置的问题再次引起广泛关注，随之传出地方政府将面向特定投资者(银行)发行特别地方政府债，然后在由央行向投资者(银行)提供再贷款等资金支持，最终由央行认购，形成事实上的“中国版QE”，而金额年内将达到3万亿元，最终将达到10万亿元。尽管财政部官员对“中国版QE”的说法以及可能的规模予以否认，但这却在社会上引起巨大反响。这其中有很多问题值得深入探讨和认真分析。
一、为什么中国需要严格控制地方政府负债规模?
在很多国家，特别是美国，不仅中央政府持有很大的债务(包括国债)，而且地方政府也持有很大债务(包括地方债券)，中央政府与地方政府在财政收支方面相对独立。而在我国，中央政府一直严格控制地方政府的财政赤字和负债规模。在1995年1月1日开始实行的《预算法》中明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另外规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。在2015年1月1日开始实行的《预算法》中，对地方政府负债有所松动，规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，除本法另外规定外，不列赤字”，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院规定的限额(总数由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会核批)内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。可见，尽管新的《预算法》对地方政府举借债务有所松动，但总体上仍是严格控制。
为什么中国在政府预算管理上与美国等国家存在明显不同，为什么中国必须严格控制地方政府负债规模?
实际上，这是由中国的行政体制所决定的。
我们知道，中国是以“公有制为主体、共产党领导下、中央集权管理”为主要特征的国家行政管理体制，这与美国等国家以“私有制为基础、多党竞选执政(相应的需要三权分离)、联邦分权管理”为主要特征的行政管理体制存在根本性的不同。
以美国为例，其各级政府主要提供公共产品和服务，行使法律所赋予的社会管理“公权利”(主要是执法)，而较少掌握经济资源，因而也较少参与经济建设和市场活动，属于典型的“小政府”。其政府财政也就成为典型的“公共财政”。同时，在实行联邦制的情况下，各级地方政府的官员(行政官员和议员等)都是由地方选民选出来的，而非由中央政府任命的，其独立性很强。因此，地方政府的行为更多地受制于地方人民的利益和偏好，地方政府的财政收支也主要为地方经济社会发展服务，其在财税立法等方面的独立性也很强。中央政府对地方政府的控制力较弱，相应的，中央政府在财政上对地方政府的支持力度也较弱。其中央政府与地方政府的关系，就类似于企业组织中集团(控股)总公司与子公司的关系，总公司对子公司承担有限责任，而非无限责任。有些地方政府由于债务负担过度，完全可能陷入政府破产(停摆)而难以得到中央政府的无限援助。因此，负债对地方政府及其官员的约束是比较强的。
而在中国，政府不仅拥有社会管理的“公权力”，而且控制了绝大部分的公有制资源，并因公有制资源的开发运用而大量参与经济建设和市场活动，因而不仅是经济活动的裁判员，而且成为直接参与经济活动的运动员，并且由于同时拥有“公权力”和“公资源”，使政府成为市场活动中最具影响力和控制力的主体。对于公有资源，政府可以支配使用，将资源转变成为资本，从而扩大基础实施和城市改造等经济建设投资，推动经济加快发展和社会就业与福利的改善，创造更大的政府业绩，有利于官员的升迁，甚至有利于培育自己的利益集团或链条。如果不能积极开发和利用公有资源，则这些好处就难以获得。由于其面对的是公有资源，而并非其私有财产，对公有资源的过度开发和利用，对当时的政府和官员只有好处，而没有多大坏处，因此，地方政府和官员普遍存在充分开发和挖掘公有资源潜力的偏好和冲动，没有严格的控制，完全可能把子孙后代的资源都吃光花光，尽管可能在一时形成经济社会高速发展的繁荣景象，但当资源枯竭时，经济发展就会急剧恶化，人们的社会水平就会急剧回落，社会矛盾就会严重激化，甚至可能爆发严重的经济和社会危机(我国1958年由中央推动的“大跃进”运动，其后就给经济社会乃至人口造成了极大的伤害)。在放松对公有资源开发利用的基础上，如果再放松对地方政府债务的控制，地方政府就可以利用其作为市场活动中最具影响力和控制力的主体地位，用相对便宜的价格，获得更多的社会资金，通过扩大负债，以杠杆化方式进一步加剧上述问题，一旦地方政府债务失控，就可能造成难以预料的问题，包括在货币总量一定的情况下，地方政府能以相对便宜的价格抢占更多的资金(社会融资)，就必然使得相对弱势的社会群体面临融资难、融资贵的问题(近年来，尽管我国货币总量的扩张很快，但地方政府占用资金的规模扩张更快，结果就使得社会上融资难、融资贵的问题更加突出，就是这一问题的真实写照)。
在中央集权化管理的体制下，地方政府的党政领导更多地是由上级党政组织安排的，其受地方民众的约束很弱，可以说，地方党政机构只是中央党政机构的派出机构，因此，上级党政组织需要对下级党政组织的行为结果负责，包括财政预算，上级政府财政预算需要有包括下级政府财政预算在内的“总预算”，而不能只有自身的“本级预算”。可以说，在中国，中央政府与地方政府的关系，就类似于企业组织中总公司与分公司的关系，地方政府并非独立法人，总公司(中央政府)对分公司(地方政府)需要承担无限责任，而非有限责任(正因如此，对地方政府的债务风险，中央政府不可能放任不关，而必须出面协调解决)。没有中央政府对地方政府债务的严格控制，地方民众对其的约束是非常孱弱的。
正因为国家行政管理体制上存在着根本性的不同，中国经济发展的刺激政策，一般都会形成地方层层加码、不断放大的效应。而美国中央政府的经济刺激政策，却往往出现边际效应递减的结果。所以中国在中央对地方的管理以及重大宏观政策制定与实施上，就不能简单地照搬美国的做法。其中，中央政府控制地方政府开发利用公有资源是永恒的主题，而刺激地方政府开发利用公有资源寻求大发展时，必须慎之又慎，坚持“摸着石头过河”，采取小步试探性放宽控制，努力避免“大跃进”式的结果；中国中央政府必须对地方政府的负债严格控制，而不能放任不管，更不能推波助澜。
