王雍君
■政府债务的制度约束必不可少，但目前严重滞后。建议尽快立法和实施《政府债务管理法》，这对有效管控债务风险极其重要。制度建设应侧重应对四大问题:澄清边界、事前约束、预警体系和问责机制。
■在中国，政府债务风险主要集中在地方政府，而地方政府的债务风险主要来自道德风险，而道德风险主要来自中央与地方政府债务责任的模糊不清。政府间的支出责任边界、税收边界和转移支付边界的混沌和缺陷，进一步加剧了道德风险。
■债务决策脱离预算程序由来已久，至今没有完全解决。如果预算程序不能约束和引导决策者的集体责任，那么还有什么方法可以代替呢?必须让预算问责成为债务问责的关键平台。
政府举债总会有风险，真正的问题在于风险的程度、范围和应对。与私人债务不同，政府债务没有真正的债务人，因为没有任何政府官员需要对偿债承担个人责任。这是政府债务容易膨胀失控的内在根源，也表明制度约束必不可少，但目前已严重滞后。建议尽快立法和实施《政府债务管理法》，这对有效管控债务风险极其重要。制度建设应侧重应对四大问题:澄清边界、事前约束、预警体系和问责机制。
澄清边界
在中国，政府债务风险主要集中在地方政府，而地方政府的债务风险主要来自道德风险，而道德风险主要来自中央与地方政府债务责任的模糊不清。政府间的支出责任边界、税收边界和转移支付边界的混沌和缺陷，进一步加剧了道德风险。与这三类边界相比，政府间债务责任边界的讨论很少受到重视。地方政府普遍“感觉到”:一旦有问题，上面不太可能袖手旁观。
税权过度集中、支出重心过度下移、专项拨款比重过高，加上政绩压力，使问题更加复杂化，需要在制度层次上——首先需要在理论层面进行梳理。在此基础上，需要梳理纵向的债务责任边界，包括中央与地方政府以及地方政府之间的责任边界。现在，五级政府都在举债，有些明显属于没有法律法规依据的“制度外债务”，成为债务膨胀和风险的重要来源。
考虑到中国的地方政府规模太大，层级多达四级，清晰划分其责任边界实际上非常困难。一个好的方法是:只将举债赋予经选择的地方政府，主要是省级政府以及满足规定条件的城市政府。中央代发地方债仍有必要，但应逐年减少。这里涉及一个财政体制上的根本问题:如何最优地考虑地方政府的融资结构?广义的财政融资涵盖所有来源，包括税收和非税收入、上级政府的转移支付以及政府债务。在改革政府间财政体制时，这些问题需要通盘考虑。赋予地方政府自主举债的前提条件应清晰而严格，包括自主偿付(上级政府不会施以援手)、严谨有序的举债程序、信用评级机构以及透明度。
债务边界还有一个至少同等重要的维度——政府与市场的边界。在债务融资与投资方面，政府是否或在何种程度上替代了私人部门的作用?哪些类型的政府债务与投资已经“越位”了?这类问题很少被严肃地追问。理论上，政府不应与民争利。但在现实生活中，政府大量投资于盈利性和竞争性领域，这是债务规模剧增和风险难以管控的重要原因。
中国的地方政府债务大致分为两类:中央管制型与市场约束型。市场约束型债务由市场投资者做出决定——是否购买、购买多少、以何种交易条件购买?潜在的、大量分散的投资者基于自身利益的理性考虑，特别是对收益性和安全性的考虑，自主做出相关决定，从而决定了政府债务能否成功地发行，甚至在很大程度上决定了政府债务的管理和运营。这类债务正在试点，但问题不少。制度建设层面需要考虑一个战略性问题:面向资本市场的债务(市场约束型)和政府管制型债务如何平衡?一个健康运转的债券市场需要哪些制度约束?对有效监管的要求是什么?
在政府面向资本市场发行债券时，一个必不可少的前提是向市场披露经审计的政府财务报告，包括资产负债表、财政运营表和现金流量表。没有这些报告呈现的可信和充分信息，投资者将很难做出明智的决定。在这些报表中，资产负债表尤其重要。投资者在很大程度上依赖对政府资产(收益性与流动性)的判断，要做出相关的决定。
事前约束
中国没有类似欧盟和其他许多国家的财政约束比率，比如债务比率和赤字比率(占GDP)。比率约束非常重要，它们与经济学中著名的“公地悲剧”(共同资源池)问题密切相关。政府债务可以看作是一种特别重要的公地悲剧形式:总量有限(债务总额不能过高)、开放性(谁都可以举债即“索取”资源)、一旦过度将导致系统崩溃。因此，严格的总量限制十分重要。目前财政部已经建立了国债的年度限额制度，包括存量与增量。但该项制度存在明显漏洞:不适用许多类型的政府性债务，特别担保和政府承担救助责任的债务。
地方政府性债务会带来三类风险:影响宏观经济稳定、可持续，以及信用风险或偿债能力风险。目前的政府性债务风险总体可控，但局部风险令人担忧，主要集中于基层债务、变相融资、增长过快和偿债高度集中四个方面。变相融资主要出现在地方投融资平台上，包括信托融资、担保、 BT (建设 - 移交)、垫资施工等。这些融资方式相当隐蔽、难以监管。需要特别注意的是，目前地方平台的担保融资已经超过了银行贷款。最近几年来，地方债务仍然快速增长，其中直接债务的年均增速超过了 60% ，担保债务增长更快，令人担忧。这样的速度显然无法持续，并会带来很多负面后果。在未来 2 年里，大约有 40% 的平台债务需要偿付，未来 4 年大约有 80% 需要偿付。面对集中性的偿付高峰的到来，该如何应对?
局部风险还包括项目管理和决策层面的风险。分散化管理带来碎片化，加大统筹管理难度。许多投资项目的决策和决策程序缺乏科学性和合理性，使项目难以形成优质资产，这会进一步影响偿债能力。考虑到这类问题，总额控制层面的事前约束机制并不充分，必须得到债务资金用途约束和其他约束的补充。法律应明确规定:政府债务不能用于消费，只能用于可形成资产的投资。这类法则在国际上已经得到广泛采用，通常被称为“黄金法则”。
黄金法则的应用要求清晰地区别资本预算和经常性预算。资本预算应作为一种常规的预算模式确立下来，其资金来源主要是政府债务和经常性预算的结余。现在中国缺乏资本预算制式。中期基础预算对于管控债务也很有价值。
概括起来，旨在加强财政纪律的事前约束机制，至少应一并采取五种形式:比率约束、限额约束、增长约束、用途约束和偿债计划。比率约束可以针对GDP、也可以针对财政收支总量；限额约束应区分存量与增量，并且尽可能覆盖各种形式的政府债务，包括财政担保和其他或有负债；增长约束应限定债务的增长速度。偿债计划应以现金流为基础，或者至少以准现金资金为基础。那些缺乏变现能力的资产，可以作为辅助，但不能代替现金流基础。所有这些约束既适用于中央政府，也适用于地方政府。事前约束也约束立法机关，而不只是行政部门。
预警体系
防控风险应标本兼治。治标措施包括债务预警机制、债务重组与救助、债务报告。从中央到县级政府，均应尽快建立对下的债务预警机制，及时识别哪些在绿灯区、黄灯区和红灯区，在此基础上采取有针对性的应对方案。对于那些明显缺乏自我清偿能力的地方，债务重组和救助预案应提上日程，不应迟延。对于那些债务已经过高、未来偿债能力存在不确定性地区，应优先考虑通过出售部分资产降低其存量债务水平和增长速度，同时严格限制举借新债。各级政府还应定期编制和披露债务报告，增进债务透明度。
就其实质重要性而言，预警体系的建设不能与责任边界和事前约束相提并论，但仍然必不可少，特别是在债务风险令人担忧的背景下。一个关键性的问题是预警指标的设计，以及基准值的确定。许多地方已经展开这项工作，但全国性的债务预警体系远未形成。中央政府不能把这项工作推给地方政府去做。部分原因在于:地方政府的债务风险势必影响宏观经济稳定，还会影响中央政府的宏观经济政策选择。在越来越多的国家陷入债务困境的情况下，全国性的债务预警也有助于防范对外部可能造成的不利影响。目前中国的外债规模很小，但这个事实并不意味着内债风险不会传导到外部。
除了预警体系外，地方平台债务的治本措施还应覆盖以下三项:确立地方政府担保资格和担保限额，约束地方政府发布偿债能力报告、平台贷款应建立全面的授信审批标准。
债务问责
地方政府虽然有很强的政绩压力，但却严重欠缺合理有效的问责机制。毫无疑问，主流的经济(GDP)问责机制对地方债务风险起着推波助澜的作用。这一机制有三大缺陷:忽视公共服务问责、忽视施政成本问责以及忽视债务问责。
债务问责机制的建设应从两个方向展开。首先是个人责任。应将债务管理决策纳入官员个人政绩考核。其次是“集体”决策的问责。政府债务决策属于典型的集体决策(在民主治理背景下)，集体决策必须纳入法定预算程序。
债务决策脱离预算程序由来已久，至今没有完全解决。如果预算程序不能约束和引导决策者的集体责任，那么还有什么方法可以代替呢?必须让预算问责成为债务问责的关键平台。逻辑很清楚:个人责任无法取代集体责任，而且决策者承担其决策后果(比如以个人财产赔偿)的能力有限。个人责任和集体责任需要平衡。
(作者系中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师，中央财经大学政府预算研究中心主任)
