控制地方政府债务风险 规范地方融资平台

张承惠

■应改变以往政府直接操作的城镇化建设思维，进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业的投资。

■未来投资体制改革的重点，应当结合政府职能的转变，将建设项目的投资决策权交还给投资主体，转而控制地方政府的过度负债风险。

■规范地方政府融资行为需要进一步深化财税体制改革，划清中央和地方的职能界限，实现地方政府财权和事权的合理匹配。在“营改增”全面推开之后，地方财力不足的问题将更加突出，这一改革也显得更加迫切。

■推进城镇化投融资机制创新需要政府有关部门转变观念，将过去“政府包揽一切”、“只要政府能做就政府做”的做法改变为“只要市场能做的，政府就不做”。

尽管投资需求巨大，但是我国尚未形成适应未来城镇化资金需求的多元化投融资机制。目前的主要做法，一是地方政府财政投资，二是财政性融资。其他做法如BOT等尚不普遍，且在运作机制方面也存在一定问题。近期受经济增速下行影响，地方财政收入增速大幅降低，多数地方政府负债已经十分严重，不仅削弱了后续融资能力，而且加大了金融风险隐患。从长期看，当前财税体制中存在着严重的制度性缺陷，地方政府缺少与公共服务责任相匹配财力来源。为此，亟需通过对新型城镇化过程中投融资供求的研究，提出对现有机制的改革、创新建议，构建有效的、多元化的地方政府投融资机制。

应进一步开放经营性准公共领域

国际经验证明，在经营性基础设施领域，完全可以通过政府与民间资本合作的方式建设项目和提供服务。吸引民间资本和海外企业参与新型城镇化建设(包括参与城市基建、基础产业、文化教育事业等等)，要解决好两个问题:

第一，改变以往政府直接操作的城镇化建设思维，进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业的投资。今后在医疗、保健、教育、体育、金融等领域，完全可以放松管制，让民营企业在市场上与国企共同竞争。对一些具有自然垄断性质的行业如城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业，也可以借鉴国外和国内成功经验，以特许经营的方式引入民间资本。此外，还可以发掘一些新的投资领域，如地铁地下空间经营权等。需要指出的是，吸引民间资本的关键是遵循资本运行规律，为其创造一个公开透明的、公平竞争的经营环境，使投资者能够产生稳定的投资回报预期。

第二，政府要建立新的城市建设管理模式，担负起市场监管、保护消费者权益、维护公平竞争的责任。由于开放的领域有很多涉及公共利益，对民间资本的投资和运营需要强化监督管理。包括科学制定特许经营方案、合理设计费用补贴方式和金额、严格制定服务标准、定期对运营情况进行评估、引入公众监督等。避免因政府的失职而出现监管不到位、项目建设质量不高、损害消费者利益等问题。我们在调研中发现，目前在部分领域(如水务)，还存在着较严重地方政府的保护现象，非本地区企业很难进入该市场。从中央政府层面看，由于缺乏对“BOT”、“BT”的法律和政策，导致实践中一些操作很不规范，往往以招商代替招投标。不仅导致腐败，也使得项目在运作过程中屡屡出现政府和投资人的违约问题。对此，建议由中央政府有关部门抓紧建立相关制度，出台法规和政策，地方政府则应强化对制度和政策的落实，明确政府和项目投融资主体的职责分工，真正做好政府应做的事情。

将投资管理重点落在控制地方政府债务风险

值得注意的是，改革投资管理方式，要由重点控制项目转为控制地方政府债务风险。

在相当长时期内，投资仍将是推进城镇化的重要手段，改革投资管理方式是必须要做的工作。尽管我国投资管理体制已经过多次改革，但本质上还属于“简政放权”式的改革，政府管控的重点，仍是投资项目的数量和投资规模。未来中国投资体制改革的重点，应当结合政府职能的转变，将建设项目的投资决策权交还给投资主体，转而控制地方政府的过度负债风险。

为此，一是要改进地方政府考核制度，改变过去“以GDP论英雄”的做法，将环境指标、财政稳健性指标纳入考核指标体系；二是要建立约束地方政府过度负债的机制，使城镇化投资以科学论证和财政可持续为前提，避免因政绩需要盲目草率投资和过度超前负债；三是要建立科学的投资决策机制，包括建立滚动投资计划、提高投资计划的透明度和公众参与度、建立投资计划后评估制度等。

与此同时，要加快推进财政体系改革和财税关系调整。

规范地方政府融资行为需要进一步深化财税体制改革，划清中央和地方的职能界限，实现地方政府财权——事权的合理匹配。我国1994年推行的分税制，在很大程度上解决了中央政府财权不足的问题，强化了宏观调控的能力，规范了地方政府行为。但随着时间的推移，目前的税制已经越来越不能适应经济环境的变化。目前财税体制改革正在谋划和设计之中，其最大的难点，就在于如何重构中央和地方的财政关系，调整中央和地方的收入分配关系和支出责任。特别在“营改增”全面推开之后，地方财力不足的问题将更加突出，这一改革也显得更加迫切。

改革的方向，一是要使地方政府财权和事权实现对等，二是要为地方政府增加可持续性的稳定的财源(如财产税)，减少土地对财政收支稳健性的影响；三是要研究如何进一步压缩合并种类繁多的专项转移支付。地方反映，现在同样一项工作，转移支付可能来自七八个政府部门，且规定和要求也不尽一致。未来应注意增加一般性转移支付，减少定向转移支付，并尽可能将相同的转移支付合并归一，以提高转移支付的效率和适度扩大地方政府在支配资金方面的弹性。

规范地方融资平台

我们要建立规范的市政债发行与监控机制，在规范地方政府行为的基础上放开管制。

现实表明，当前亟需推行科学的市政债监管制度，逐步将名为企业债(短期融资券、中期票据)实为市政债的各种负债行为规范化。为此，一是要推动法律的修订，修改有关禁止地方政府发债的条款，为市政债打开法律空间；二是需要加快推进市政债发行和管理机制的建立，对发债标准给予明确的规定并严格执行。与此同时，要加强对地方融资平台的风险管控，使银行资金在有效控制风险的前提下支持城镇化建设。关于规范地方融资平台需要推进的工作有:

第一，强化发债主体的风险管控。由于城投债风险的源头是发债主体信用度不高，因此当务之急是要强化对发债主体的风险管理。包括:严格控制低信用等级的县区级融资平台发债；强化对融资平台企业的治理结构，偿债能力、资金用途等方面的跟踪监督，特别要关注借新还旧行为；各有关监管部门和机构加强协调，统一不同市场的债券发行标准，减少监管套利，并加强对已发行债券的跟踪研究。此外，要尽快明确城投债发债主体的风险评定标准，统一城投债发行条件，改进债券信息披露制度，进一步明确信息披露的内容、时间和披露方式要求。

第二，加强对银行业金融机构的监管。有关监管部门应进一步细化债券风险评价标准，督促银行业金融机构降低高风险债券的持有比重。

第三，强化对评级机构的监督。对评级虚高、缺少风险提示、后续跟踪评价失职的评级机构，应加大监督和处罚力度。

当然，还得完善金融市场机制，推动金融创新。包括:要建立规范、灵活、透明和标准的信贷二级市场，继续扩大信贷资产证券化试点。通过促进存量资产的流转，优化资源配置，增强金融机构的信贷能力。

同时，完善债券市场竞争机制。城投债的违约事件迟早会出现，目前地方政府与监管部门联手抢救违约债券的做法不可持续。这是因为政府兜底会扭曲市场机制，助长投机行为，给未来带来更大的风险。在目前中国经济走稳、地方政府财力增长仍较快的情况下，城投债不会出现大面积违约事件。要注意预防的，是单个违约事件过度放大引发系统性风险。对此，可以考虑采取半市场化的处置机制(如投融资双方分担违约损失、股权债权置换)，逐步向市场化处置过渡。

总之，推进城镇化投融资机制创新需要政府有关部门转变观念，将过去“政府包揽一切”、“只要政府能做就政府做”的做法改变为“只要市场能做的，政府就不做”。当然，政府也不能一放了之，只有努力为各类投资者和金融机构创造一个良好的运营空间，将注意力真正放在强化市场监督和切实保障消费者利益上，才有可能摆脱快速城镇化所带来的融资困境，推动新型城镇化的健康发展。

(作者系国务院发展研究中心金融所所长)

■资料链接

中国城镇化正在快速推进之中，预计到2020年，城镇化率将从2012年的52.6%提高到60%以上，由城镇化而引发的投融资需求将是巨大的。国家发改委经济所的测算结果表明，到2020年，中国城镇化所产生的社会保障和市政公共设施投资需求总计将超过30万亿元。也有人测算，城镇化率每提高1个百分点，新增投资需求6.6万亿元。据此，到2020年所需的总投资将接近50万亿元。