地方债试点还需有后续配套措施

⊙沙伟斌

在这次财政部批准上海、浙江、广东和深圳开展地方政府自行发债试点，允许上述试点省市发行期限结构为3年和5年的记账式固定利率附息政府债券之前，受《预算法》相关规定的约束，中央政府从未正式允许过地方政府以自身名义直接发债。在当前严厉调控房地产市场、各地土地出让收入大幅下滑、许多地方政府财政收支入不敷出、地方融资平台偿债问题日益严重的现状下，这一带有历史性突破色彩的地方债政策出台，笔者认为，至少有以下两个非常明确的意图:

首先，缓解地方政府由于今年以来卖地收入大幅缩减而出现的财政收支入不敷出的难题。1994年分税制改革之后，大部分财政收入由地方政府移交至中央，地方政府普遍通过出让土地来弥补减少的税收并用于城市建设，城市环境的改善使得房价得以提高，进而抬高了地方政府的土地出让收入，并使地方财政收支得以平衡。但在此次对房地产市场的严厉调控下，卖地收入锐减，市政建设支出规模又面临调整刚性，当务之急就是为地方政府增加新的资金来源，而其解决方法之一就是效仿世界其他国家，让地方政府直接发债融资。值得注意的是，即便地方政府债券顺利发行，其最终仍然要面临还本付息的压力，不能不在债券到期之前尽力使地方财政收入得到有效提高。

其次，逐步用地方政府债券替换地方融资平台债，让地方债务规模显性化，进而化解地方融资平台偿债能力弱化所可能引发的系统性金融风险。据审计署的统计，去年底地方政府性债务余额约为10.7万亿元，约占中国2010年GDP的27%、是去年中国财政收入的1.3倍，并且其中有80%来自于银行信贷，其中逾50%的债务将在2011至2013年到期，债务到期期限相对集中。在地方政府收入因房地产调控而大幅减少后，现有的这些融资平台债务偿债压力日增，“滇公路事件”、“云投债事件”等案例时有发生，而且地方融资平台债务由于政府隐性担保或承诺等因素使得其透明度很低，市场极易因个别违约事件而引发对整个融资平台偿债能力的担忧和过度恐慌、进而造成系统性金融风险；所以治理地方融资平台问题，首先就是要让其债务规模显性化。此次试点地方政府发债，其目的之一就是逐步用这种透明的地方政府债券替代原有的不透明的地方融资平台债务，进而让市场各方都能准确了解地方政府债务规模，减少此类债权投资者的过激反应，并消除由此引发的金融市场动荡。

当然，这都是中央政府推出该政策的主观意图，这些良好的意图能否在实际运行中得以实现，始终面临着如何平衡地方政府收支这一根本性难题。如果这一问题不能得到有效解决，则这一政策的实际作用就会受到严重制约。

当前地方政府收支不平衡，部分原因在于分税制改革后地方政府财权和事权不匹配矛盾的日益突出。税改后，税收分配上“强中央弱地方”的格局得以确立，而义务教育、民生和公共服务等重要政府事项的责任更多落在了地方政府肩上，并且随社会经济水平的提高，这些事项支出规模也越来越大。尽管中央政府通过税收返还、转移支付等渠道向地方政府履行上述政府责任性事务给予了支持，但由于转移支付效率低、针对性弱、及时性差等原因使得地方政府收支难以有效平衡。由此，可以预见的是，地方政府发债试点之后，中央政府必然要推出一系列后续政策，以设法从根本上解决地方政府财权和事权失衡所造成的地方政府收支难题，而其中的关键，则是为地方政府提供未来可持续的新收入来源。

顺此思路，笔者估计，中央政府有可能从以下几个方面入手:

其一，对既有的中央和地方的税收收入划分和分成按比例调整，适度提高地方政府税收收入分配比例，让地方政府事权与财权更对等进而平衡地方政府收支；其二，改进现有的中央财政转移支付工作，提高转移支付决策中的科学性和过程中的效率，减少转移支付中的信号衰减、交易成本和“跑冒滴漏”现象；其三，稳步推进房产税改革，为地方政府提供可持续的新增税源。

如果中央政府能在地方政府试点发债政策的基础上，针对上述问题进一步跟进后续系统性政策，那么地方债试点政策相信是能收到预期效果的。但是，无论中央政府从上述所分析的哪个方面跟进相关政策，其推进过程都将面临错综复杂的各方利益博弈和再平衡。所以，四地方政府试点发债，应视作是解决地方财政收支难题的破冰之旅，对可能遇到的挫折理应有足够估计。

(作者系华西证券研究所研究员)