美国债务上限：变数不定的前世今生

　　□孙时联新华社世界问题研究中心研究员

　　王家强中国银行国际金融研究所高级分析师

　　美国债务上限博弈的是是非非

　  债务上限是指美国联邦政府债务总量的最高限额。美国宪法赋予美国国会有权对美国政府债务总额规定上限。

　　解读债务上限

　　美国从法律上确定债务上限始于1917年。在此之前,美国政府每当需要借款时,都要向国会一事一报,在获得国会批准和授权后,方能实施筹融资计划。这一原则是对当届政府或将出现过度透支,而对下届政府不负责任行为的限制。

　　第一次世界大战期间,为应对战时经济之需,国家财政必须有更大的灵活性,美国国会也因此授予政府一揽子借款权限,条件是,联邦政府(不包括地方政府)的借款总额要小于国会当下规定的总量限制。1917年,国会以立法形式确立国债的限额发行制度。实施这一制度的法律依据是,美国的《第二次自由债券法案》。

　　美国联邦政府的债务主要包括如下两个部分,一是联邦政府向公众发行债券,为已经出现的预算赤字融资,这被称为公众持有的国家债务;二是联邦政府因某些支出增加了债务,向财政的透支。这些支出包括军费、社会救灾、安保、医疗和运输等,这被称为政府账户产生的债务。这两个部分的债务加总即为联邦政府债务总和。

　　第二次世界大战期间的1941年至1945年,美国债务上限被限制在3000亿美元。二战结束后的一段时间,美国债务上限一度有所下降,一直到1962年,才又重新回到接近3000亿美元的水平。但1962年以后,这一上限不断提高,占GDP的比重也不断上升。进入新世纪以后,美国财政从克林顿时期的盈余转为赤字,债务也随之增加。尤其是金融危机爆发以来的最近几年,美国债务的增长速度更是快得惊人:2008年和2009年,美国国债上限分别为10.61万亿美元和12.10万亿美元,分别占GDP的比重为70%和84.1%。而2010的情况更加恶化:按2010财年计算,美国GDP总额为14.62万亿美元,而债务上限达14.29万亿美元,相当于GDP总额的98%;2010年的财政收入为2.16万亿美元,支出为3.56万亿美元,当年财政赤字占GDP的比例已接近10%。

　　自1960年开始,美国债务上限已经上调78次,几乎平均每八个月就要上调一次。进入21世纪,这一频率又有所加快,2001年以来,债务上限已上调10次,其中自2007年金融危机爆发,到2010年底为六次,仅奥巴马就任总统以来就已上调了三次,总额达近三万亿美元之巨。本次8月2日的上调是第79次。

　　国债上限不断上调是美国财政赤字的持续增加的表现。从短期看,财政赤字增加能够起到刺激需求和增加产出的作用。而长期看,当经济复苏接近充分就业时,政府的赤字则将导致利率的上升,高利率则会导致融资成本的提高,从而抑制投资,削减生产性投资和生产性资本存量,迫使资金从低利润的实体经济领域流向高收益的金融投资领域。美国经济虚拟化的程度如此之高,或多或少也与这一现象有一定关系。除此之外,高利率还将抑制消费。不过,高利率对美国经济的积极作用则表现在,能够促使外国资金流入美国。高利率条件下,美元资产更具吸引力,外国投资者也会因此购买美国国债。而要购买美国债券,首先必须购买美元,从而促使美元升值。美元升值将导致美国进口产品价格下降和出口产品价格上升,从而引起美国贸易收支逆差。外国资本的流入可以部分抵消财政赤字增加对投资的消极作用。俄罗斯总理普京评价说:“14万亿美元甚至更高的巨额债务,说明美国靠举债生活。这意味着,他们入不敷出,并把自己的问题转嫁到全球经济头上,在很大程度上依靠世界经济和自己的美元垄断地位过着寄生虫的生活。”

　　美国国债上限的每次确定需要考量如下一些因素:GDP增长率、利率、预算赤字水平等。它们之间的关系是:从长期看,国债占GDP的比例是确定经济稳定的关键指标,从而也成为确定债务上限的依据。如果债务的增长超过GDP增长,国债是不可持续的。而国债占GDP的比例则取决于预算赤字,也取决于利率和GDP增长率。通常情况下,预算赤字应该等于或至少不要高于债务利息支付,从而使每年的债务增长等于债务的融资成本,也就是说,债务增长率等于利率。如果利率高于GDP增长率,债务增长就超过了GDP增长,国债占GDP的比例就会上升。相反,利率低于GDP增长率,国债占GDP的比例就会下降。

　　从1940年至1970年,美国政府的预算赤字与债务利息支付基本持平,但是自上个世纪八十年代之后,特别是从小布什政府以来,美国预算赤字远远超过了债务利息支付。这意味着,美国国债已面临不可持续问题。

　　经济和政治的复杂语境

　　根据现行美国宪法,当联邦债务接近上限时,政府就必须与国会达成提高上限协议。因此,每次提高债务上限也通常伴随着与当时经济政治相关的附加条件,占据国会多数席位的党派便可以向政府施压,以贯彻自身的政治意图。而本次谈判的遭遇与波折多多,又确实有着比以往更加深刻的背景。

　　首先,全球金融危机阴霾未散,债务违约“绑架”美国及全球经济。

　　历史上,美国政府也曾有过小规模的违约,但一般属于技术性违约,而非政府偿还能力不足,也因此对经济金融影响甚微。但是本次有所不同,美国政府真正遇到了偿还能力的挑战。

　　美国政府债务是长期持续财政赤字的结果。2010年,美国财政赤字接近GDP的10%;政府债务占GDP的比例亦接近100%。2011年5月,美国债务触及上限的当月,美国财政部采取了四项临时措施,包括:终止发行州和地方政府债券;终止发行残疾基金和行政人员退休债券;终止政府债券投资基金的再投资;终止外汇平准基金的再投资等。这四项临时措施虽能够在“大限”到来之前对稳定形势稍有效果,但也意味着政府再无退路,唯有再次开动印钞机。但如果真如此,会对美国政府形象、全球经济金融造成重大冲击。美国及全球的代价将包括:美国政府信用大降、美联储声誉受损、美元贬值并削弱地位、美国债务评级被下调、国债吸引力下降、再融资成本上升、全球甚至美国国内均将出现通货膨胀、投资者抛售美国债,全球金融机构再遭损失,引发流动性危机,证券与存款挤兑再现。美国及全球经济的脆弱复苏将会遭遇困境,并重新陷入衰退。

　　其次,两党均以债务违约为赌注,利用总统大选,要挟美国及全球经济。

　　2012年恰逢美国总统大选,美国两党均以债务违约为赌注,并将美国及全球经济挟为“人质”,展开了政治利益的“大博弈”。

　　传统上讲,美国民主党重视平民阶层的利益,寻求通过建立“大政府”,以保障平民阶层的利益。从财政收支方面来看,他们重视教育、医疗与社会保障等公共产品的供给,并号召通过“劫富济贫”式的税收体系来为财政支出融资。相比之下,美国共和党更加信奉自由市场的作用,认为政府应该信守市场经济“守夜人”的本分,过度增税与过于优厚的社会福利会挫伤美国人的劳动积极性与创造力,因此应该通过削减财政支出,以压缩政府部门规模。当前民主党控制着美国政府与参议院,而共和党在众议院占据多数席位。这就营造了两党在联邦债务问题上陷入僵局的困境。事实上,两党人士都承认,当前居高不下的财政赤字与政府债务未来将难以为继,必须通过努力降低财政赤字与政府债务的规模。争论的焦点在于,究竟通过何种方式来压缩财政赤字。本届政府的底线是将借债期限延长到2013年,核心利益是确保成功连任;在野党却抛出各种苛刻条件,并以退出谈判相要挟,不过是为奥巴马连任设置障碍。

　　具体的博弈层面有三:一是提高债务上限的步骤。作为在野党,共和党提出的方案有一个原则,就是缓慢、分阶段地提高上限。这种策略的目的在于,民众因备受债务过限困扰而增加对民主党的怨言。同时,在总统大选前还可以有一次同民主党博弈的机会。奥巴马政府当然竭力反对这个方案。二是增收减支。要想提高债务上限,政府必须承诺在未来降低财政赤字和政府债务比例。因此,需要大力“开源”、“节流”。开源的渠道之一包括增税。奥巴马政府与民主党支持向富人增税,而富人则是共和党的主要利益阵营,此方案遭到大力反对便在情理之中。共和党支持削减社会福利和国防开支,而这却又是奥巴马政府获得民众支持的主要来源。三是增收减支的数额。共和党支持大幅压缩赤字与债务,民主党则认为过度削减将危及经济复苏与社会就业。