新华财经北京4月28日电（史可）“地方政府债券已发展成为中国债券市场第一大品种。截至2020年12月末，全国地方政府债存量规模达25.49万亿元，占GDP比重超过25%。”4月28日，在由中国国债协会、中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社、中国人民大学国发院政府债务研究中心联合举办的“《中国地方政府债券蓝皮书》发布会暨政府降杠杆研讨会”上，与会专家表示，2021年底地方债的存量规模料将突破30万亿元。
会上同时发布了国内首本关于地方政府债券市场研究的蓝皮书——《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2021）》。蓝皮书提醒，地方债市场在快速扩容的同时也存在诸多问题，如市场化程度有待提升、配套管理机制仍需完善、区域债务风险不容忽视等。蓝皮书建议，须更加注重总量与质量的平衡，持续推进地方债市场化改革，强化“借用管还”全流程管理。
地方债规模持续扩容 投资者结构仍较单一
蓝皮书梳理了地方债历史沿革，自2014年新《预算法》颁布以来，中国地方政府债务管理机制持续完善，共经历了三个发展阶段：2009年-2010年，地方债采取财政部“代发代还”模式。2011-2014年，试点“自发代还与自发自还”模式，这一阶段地方债共计发行101只，发行规模共计1.2万亿元。自2015年至今，地方政府债券发行进入规范期，全面开启“自发自还”的模式，地方债市场快速扩容，2015年-2019年间，地方债发行规模年均复合增长率达2.61%。
回顾2020年，在疫情冲击、经济下行压力增大的背景下，积极财政政策持续发力，地方政府延续“打开前门”，全年新增债务限额为4.73万亿元，较2019年大幅增加1.65万亿元，其中新增专项债务限额较2019年增加1.60万亿元至3.75万亿元。2020年全年共发行地方债6.44万亿元，较2019年增加2.08万亿元。
从发行期限来看，10年及以上期限占比76.64%，较2019年增加近30个百分点，与项目期限更加匹配。从发行结构看，地方债发行以新增为主，全年共发行新增债4.55万亿元，同比增长49%，占地方债比重约七成。同时，借新还旧压力下再融资债超限发行，债务压力较大的省份如辽宁、贵州、宁夏等再融资债发行占区域总发行量半数以上。
从资金使用来看，专项债持续向基建倾斜。据中诚信国际统计，用于市政及产业园区建设的比重居于首位，占新增专项债发行规模的33%。其次为交通领域，占28%左右，主要用于铁路、轨道交通及公路建设等。另外，专项债用作项目资本金的比例显著提高，主要投向交通领域。据中诚信国际统计，全年共有超过2100亿元新增专项债作为项目资本金投向了800余个项目，约是2019年规模的31倍。
另从投资者结构来看，蓝皮书指出，超过八成地方债仍为商业银行持有，比例与2019年基本持平，其中以全国性商业银行为主，地方债投资者结构整体仍较为单一。
业内专家：避免债务风险过快上升
在实现规模扩张的同时，与会专家也对地方债市场面临的风险表示关注。中诚信国际研究院副院长袁海霞表示，当前地方债存在的风险包括：地方财政收支矛盾仍存，偿债压力持续加大，部分区域依赖财政资金腾挪化债压力较大。第二，地方债到期高峰来临，部分地方政府依赖于再融资专项债缓释风险，然而再融资周期普遍较长，或将进一步导致付息成本增加，加剧未来偿债压力。第三，专项债项目资金闲置造成大量资金浪费。据中诚信国际测算，2020年约有842亿元专项债资金闲置，利息支出高达29亿元。并且，部分财政收支压力大、资金需求高的地区存在挪用闲置专项债资金用于日常工作经费等非公益性支出的现象。第四，当前专项债项目本息覆盖倍数整体偏低，且收益测算上仍存在一定问题，偿付压力下项目或需依赖土地出让收入偿还，有重走“土地财政”老路之嫌。
在总结当前地方政府债务风险时，社科院金融研究所副所长张明特别强调，中国面临财政、金融风险相互溢出的考验。他表示，商业银行持有地方债的比例超过八成，这意味着，地方政府债务没有实现风险分散。张明认为，疫情之后，如何保持合理经济增速是债务问题化解的关键，他建议依靠“做大分母”的方式化解压力。而要避免债务风险过快上升，则意味着货币政策不宜收得太紧。
张明认为，化解地方政府债务压力，既需要政府债务置换，又需要有序的债务重组。此前的债务置换是依托发行地方债来置换平台债，以后或将不得不依靠发行特别国债来置换地方债。但中央不可能全部置换，需要对债务进行划线。银行要为未来的潜在债务重组做好准备，地方政府也要想办法承担一部分违约的损失。
财政科学研究院金融研究中心主任、研究员赵全厚表示，当前地方政府隐性债务绝大部分体现在企业杠杆率上，中长期而言要把企业杠杆率还到政府杠杆率。政府杠杆率的常态性降低，需要政府显性债务和隐性债务“合并监管”，且在显性化的过程中体现为综合债务率的降低。他表示，而持久性的降低杠杆率需要条件支撑：基本面预期良好；全要素生产率提高；政府投资的有效性和“短板”的改善程度；财政资金配置效率提高；进一步厘清政府与市场的权责关系。
展望2021年，袁海霞表示，预计3.65万亿的新增专项债中将有3万亿投向基建领域，理论上可拉动5.5万亿基建投资，撬动作用显著。对再融资债而言，随着2021年地方债到期高峰来临，加之隐性债务控增化存需求较大，借新还旧压力下再融资债或加速发行。袁海霞认为，未来地方债发行结构或将持续优化，平衡新增类与借新还旧类地方债的发行，以妥善应对经济运行风险与地方化债压力。
编辑：王菁
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