新华财经北京2月3日电（史可）自2020年末开始，多地已经组织开展2021年地方政府债券发行的准备工作，但时至2021年初，财政部仍未下达新增地方债限额。与此同时，政府再融资债券的发行却自2020年底开始早早启动，较往年提前了四个月，由此也引发了市场对于地方政府财政压力增长的担忧。
回顾2020年，我国地方债发行规模明显扩容，地方政府新增债券及再融资债券的发行规模均创下新高。根据财政部日前发布的数据显示，2020年全年，全国发行地方政府新增债券45525亿元，其中一般债券9506亿元，专项债券36019亿元；发行地方政府再融资债券18913亿元。
作为我国经济逆周期调节的一项重要工具，地方债对于稳增长、补短板发挥了积极提振作用。但在地方债发挥稳投资稳经济作用的同时，一些负面效应也不时显现，例如部分专项债资金“趴”在账上。展望2021年，在各项宽松措施料将有序退出的大背景下，2021年专项债规模是否维持高增长？诸多问题有待解惑，近日，新华财经对中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞进行了专访。
2021年初地方债进行曲：新增债“缺失”、再融资债提速
新华财经：与2019年11月底便提前下达2020年部分新增专项债限额不同的是，2021年新增地方债的发行工作并未像往年一般紧迫，您认为主要原因是什么？
袁海霞：从目前情况看，2021年提前批额度或不再下达。一方面，为对冲疫情负面影响、托底经济发展，2020年专项债规模大幅增加，投入补短板的重点基建领域，但是项目储备数量增速不及专项债扩容速度，提前下达或增加专项债资金闲置的可能性。
另一方面，2020年新增专项债发行于10月结束，较2019年延后了一个月，考虑到项目储备、申报、下达额度、发行的全流程耗时较久，且3月初即将召开“两会”、确定2021年新增地方债限额，目前提前下达新增专项债额度的时间相对紧迫。
此外，自2020年12月至2021年1月底，各地已发行或计划发行的用于偿还地方政府债务的再融资债券规模将超4500亿元，表明当前部分地区债务滚动压力相对较大，或对新增专项债发行需求形成了一定挤出。
新华财经：2020年地方再融资债券发行额明显提升，而且一般和专项再融资债券均有超过限额的情况。进入2021年，政府再融资债券的发行明显提速，打破了自2020年3月才开始启动发行的节奏，而在2020年底便率先开展，再融资债券发行提速反映了什么问题？
袁海霞：2020年政府再融资债券发行额明显提升，全年发行再融资债券18913.27亿元，其中，再融资专项债发行5385.77亿元，再融资一般债发行13527.50亿元，均超过财政部提出的2020年再融资债发行上限。截至1月底，全国已发行或计划发行的2021年再融资债规模超4500亿元，且分布在辽宁、天津、宁夏等23个省份。反映了上述地区或面临较大的债务偿付压力。
新华财经：截至目前，2021年政府再融资债券的募资用途全部是偿还存量债务，这似乎与财政部此前界定的再融资债券用于“借新还旧”即偿还到期债券的初衷相违背，您如何看待这一问题？
袁海霞：用于偿还存量债务的再融资债券或参与试点地区隐性债务化解工作。公开披露文件显示部分省份下辖区县参与隐性债务化解建制县试点，结合城投债提前兑付情况看，自2020年12月以来，共有5只区县级城投债发生了提前兑付，分布在辽宁和吉林两省，全国提前兑付规模约为92亿元，同比明显上升280%，在目前基层财政收支平衡压力较大、城投自身盈利能力有所下滑的背景下，城投债提前兑付或与地区隐性债务化解试点工作相关。
寻路专项债：基层项目资金使用效率待提高
新华财经：专项债资金的使用效率一直备受争议，由于额度层层下达导致基层政府项目使用往往延至下半年，不少市场人士认为，2020年专项债真正发力是从8月份才开始，您怎么看待这一问题？
袁海霞：从2020年专项债发行节奏看，新增专项债发行高峰出现在5月，发行近万亿；其次为8月，在特别国债发行完毕后新增专项债重启集中发行，当月发行规模为6307.33亿元。从专项债募投项目的行政层级看，8月用于基层项目的专项债募投比例明显高于其他月份，区县级专项债项目募投规模超4000亿元，且当月区县级项目使用专项债的额度占当月新增专项债的比例也最大、接近70%，一定程度上表明专项债真正发力支持基层项目的时间明显落后于本身发行高峰期。
出现此现象的原因很大程度上与基层项目使用专项债效率不高有关，专项债项目从申报、审核，到额度下达并形成实物工作量的全过程需要较长时间，尤其是基层项目，需层层上报审核，同时下达额度时，省级政府还需要将资金转贷给基层政府再由基层政府分配至此前报的项目中使用，较低行政层级项目的专项债资金使用效率仍待进一步提升；此外，部分区县政府由于经验缺乏，或难以准确把握项目申报的标准及要求，同样不利于专项债资金效率的提升。
新华财经：近些年专项债资金闲置规模也在攀升，相关资金尚未完全投到项目，一些项目收益测算存在注水现象，这些都对专项债风险防控提出挑战，您认为专项债使用中的负面效应会对稳经济稳投资产生哪些不利影响？
袁海霞：专项债在持续大幅扩容的同时，也面临着例如项目资金闲置、收益不及预期等问题，不利于较好的发挥专项债稳投资、稳增长的重要作用。一方面，专项债项目存在资金闲置或挪用问题或降低资金使用绩效。部分专项债资金由于项目手续不齐、申报匆忙以及客观条件不符合开工标准等原因“趴”在账上，实物工作量形成缓慢，限制了稳投资效果的显现，根据审计署披露，2019年共503.67亿元新增专项债因项目安排不合理或停止实施等原因闲置，若按闲置资金比例2.34%估算，2020年投向基建的新增专项债中或有约740亿元资金闲置。同时，这部分闲置的专项债资金在部分财政压力大、资金需求高的地方还面临挪用风险，或被挪用于日常工作经费等非公益性资本支出，也不利于这些资金起到带动投资的作用。
另一方面，部分专项债项目收益不及预期的问题，或加重地方财政压力。专项债需投向有一定收益的公益性项目，但项目本息覆盖倍数整体偏低，近八成专项债项目本息覆盖倍数不到2倍，且收益测算上仍存在标准不统一、测算不严谨等问题，偿付压力下项目或仍需依赖土地出让收入或再融资滚动，但土地偿还类项目在出让收入实现前无任何现金流入且存在不确定性，项目偿还本息面临风险，同时或将导致地方政府重回“土地财政”老路。
新华财经：2020年新增专项债中有2000亿元投向了补充中小银行资本金，广东、浙江等多地均有发行动作，如何评判这一创新之举，起到的作用是什么？
袁海霞：专项债用作补充中小银行资本金有利于提高中小银行的资本实力，加强其持续服务中小微企业的能力，或间接助力稳定就业和促进区域经济发展；此外，专项债作为资本金进入中小银行，或可优化中小银行资本结构，进一步夯实防控中小银行风险的基础，并督促中小银行加强公司治理和风控工作，加强地方政府对中小银行的管理能力。
但是，随着专项债补充中小银行资本金，中小银行放贷能力或有所提高，增加放贷后，并非每笔贷款都能顺利回收，而且中小银行的放贷对象主要为中小微企业，风险或比一般企业更高，可能在一定程度上增加中小银行的不良资产；同时，各省份专项债补充中小银行资本金的市场化退出机制和实际进度不尽相同，退出机制的有效性及是否会影响债券偿付仍需持续关注。
展望2021年：地方政府债务风险几何？
新华财经：2020年地方债发行总量特别是专项债发行量创下了历史新高，与此同时，2021年开始地方政府的债务偿还压力也在迅速增加。您预期2021年专项债规模还会维持高增长吗？
袁海霞：在稳增长需求依然较高、积极财政政策更可持续的背景下，专项债仍将是2021年积极财政的重要着力点，叠加到期高峰来临债务滚动压力加剧，整体上专项债将继续扩容。与此同时，其发行结构也将较2020年发生明显变化，新增专项债或将小幅回落，再融资专项债或加速发行。综合来看，2021年专项债发行规模仍将超过4万亿元，全年供给压力或略高于2020年水平。
具体而言，新增专项债方面，伴随目前经济逐步修复，规模型财政政策或可边际收缩，叠加前期专项债快速扩容风险不断累积、已储备基建项目逐步趋于饱和，后续专项债大幅扩容空间有限。但基于稳增长及化解隐性债务需要，新增专项债额度不宜出现大幅下降，同时考虑到目前存量基建项目较多、资金接续需求较高，专项债发行量仍需维持一定水平，以避免政策“大起大落”可能导致的潜在问题及风险。综合考虑今年项目建设需求、广义赤字率、政府加杠杆空间等因素，建议2021年新增专项债额度设定在3.2万亿元左右；此外，若考虑2020年留存的支持中小银行专项债额度0.15万亿，全年新增专项债发行规模或在3.35万亿左右。
再融资专项债方面，2021年地方债到期规模较大，将有2.67万亿元地方债到期，其中，专项债1.14万亿元，若参考2020年专项债82.6%的借新还旧比例看，预计2021年再融资专项债或将发行0.9万亿元，将明显高于2020年水平（0.54万亿）；此外，若再考虑各地偿还化解存量债务的需求，再融资专项债或将进一步扩容，全年发行规模大概率超过万亿。
新华财经：中诚信国际测算，从2021年到2023年这三年，地方政府每年要偿还超过2.5万亿元的债务，如何评判持续加剧的地方财政压力？
袁海霞：收入端来看，或缓慢改善，但部分地区依然面临经济下行风险，财政收入恢复或也将受到影响，地方一般公共预算收入的同比增速或在一段时间内仍维持下行态势；同时，经济修复过程中结构性的减税降费大概率还将持续，财政收入恢复速度或仍较慢。支出端压力或不减反增，地方政府仍面临“保运转、保工资、保基本民生”等刚性支出压力；同时，债务付息压力持续加大，2020年债务付息支出累计同比增速高达16.4%，且专项债付息支出占地方政府性基金收入的比重已达到7.3%，专项债务余额规模及增速也已超过政府性基金预算收入；此外，据中诚信国际测算，2021年政府部门付息规模或接近1.8万亿元，占GDP和新增社融的比重分别约为1.61%、5.72%，在地方债到期高峰来临之际，较高的偿债付息规模或进一步加剧地方财政压力。整体看，未来地方财政收支矛盾仍较为突出，财政压力或持续加剧。
编辑：王菁
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