李艳 中国银行国际金融研究所助理研究员
财政部于1月28日发布了《关于做好2016 年地方政府债券发行工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》是在新《预算法》框架内，对2015 年出台的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》等一系列地方政府债券(以下简称地方债)管理新规的深化，对于推进2016 年地方债规健康发展具有积极意义。
主要关注点有:
新增债券和置换债券发行均不得超过“限额”，严控地方债风险。按照《通知》要求，各地区需在本年度财政部下达的限额内发行新增债券，置换债券规模不得超过本地区置换债券的“上限”(可以低于“上限”)，总体债务规模不得超过地方政府债务限额。考虑到当前人民币贬值和资本外流承压等因素，为避免大规模置换债券的集中发行对债券市场形成冲击，《通知》规定2016 年各地每季度置换债券发行量控制在当年置换债券规模上限的30%以内。相较于去年地方债集中在6-11 月发行的情况， 2016 年各月份的地方债发行量将更为平稳。
信用评级和信息披露等市场化约束更加严格，地方政府债券市场发展更趋规范。一方面，《通知》要求合理设定评级费用标准，避免信用评级机构采用压低评级费用等方式进行恶性竞争。另一方面，从2015 年各地区地方债发行信息披露情况来看，其公布的地方政府债务均是截至2013 年6 月底的数据，不能准确地反映当前地方政府债务水平。为此，《通知》要求，2016 年各地区需公布清理甄别后确定的截至2014 年底、2015 年底的债务余额情况，还特别要求地方披露其2015 年和2016 年的地方政府债务限额。
鼓励地方政府采用定向承销方式发行置换债券，有利于地方政府高效快捷地推进债务置换。从2015年发行结果来看，地方债以公开发行为主，定向发行的地方债仅占比21%左右。考虑到2016年地方债的发行规模将较上年增加一倍左右，达到约6-7万亿元，定向发行有利于地方政府高效、快捷地推进债务置换。但由于定向发行的地方债流动性不足，财政需与货币政策配合提高其流动性，增强商业银行等金融机构的配置意愿。此外，《通知》允许地方政府通过定向承销方式提前置换尚未到期的存量债务。地方政府通过提前置换非标等高息债务，可以进一步减轻债务利息支出压力。
在上海等自贸区试点向外资金融机构发行地方债，多措并举提高地方债的流动性。《通知》的一大亮点是在上海等自贸区开展地方债试点，面向外资法人金融机构发行地方债，这不仅有助于增加地方债的需求，促进地方债供需更加平衡，而且有助于推进我国银行间债券市场的对外开放。同时，为扩大投资者范围，《通知》鼓励各地探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者发行地方债。此外，在2015年将地方债纳入中央和地方国库现金管理等抵质押品范围的基础上，《通知》鼓励将地方债作为回购等业务的抵质押品，提高地方债的流动性。
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