各地政府债务规模及风险分析

专题研究

各地政府债务规模及风险分析

李宁

摘要:我国地方政府性债务风险正在受到广泛关注。本文主要依据有关部门公布的审计数据，对全国地方政府性债务的规模及风险进行了深入的比较分析，并就如何防范地方政府性债务风险提出了建议。

关键词:地方政府性债务  流动性风险  地方融资平台  市政债

近年来，我国地方政府性债务快速增长。审计署公布的《2013年第32号公告:全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，我国政府性债务余额约30.3万亿元，其中地方政府性债务总计17.9万亿元。

在地方政府性债务中，负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。相较2010年底，省、市、县地方三级政府性债务增加近7万亿元，年化复合增长率为21.7%。

值得注意的是，地方政府性债务即将进入偿债高峰期。根据审计署报告的数据计算，2014年到期需偿还的债务约占20%。因此，今年地方政府面临较大的偿债压力，其可能存在的潜在风险受到市场广泛关注。

地方政府性债务的新特点

实际上，2011年审计署就对全国地方政府性债务进行过一次全面审计1。与2011年的审计相比，2013年的审计范围更广，面向了全国31个省和5个计划单列市、391个市、2778个县和33091个乡。通过对这两次审计数据的比较，可以发现地方政府性债务呈现出以下几个新特点。

(一)举债的政府层级下移

从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61 亿元、39573.60 亿元和3070.12 亿元；市县债务占比超过80%。省级债务中大多是或有债务；就全部债务而言，省级债务的份额与县级债务相当，而市级债务的规模仍然是最大的。省、市、县三级债务合计17.5万亿元，较2010年底增长了63.5%。其中，县级政府性债务增长最快，增幅达到77.3%，年化复合增长率为25.8%。

(二)融资平台仍是地方的举债主体，但占比下降

截至2010年底，地方融资平台债务占全部地方债务的比例高达47%，而截至2013年6月底，这一数据为39%。由此可见，地方融资平台仍是地方债务的举债主体，但占比有所下降。这主要源于国有企业独资或控股的企业债务在全部债务中的占比上升。

(三)地方政府对非银行贷款的依赖加剧

截至2010年底，接近80%的地方债务来自于银行贷款。而截至2013年6月底，地方债务中只有56.6%为银行贷款，在地方政府的直接债务和或有债务中，有1.5万亿元的BT(建设—移交)融资、1.8万亿元的债券融资、1.4万亿元的信托融资，一共占到全部债务的26.5%。

(四)地方举债主要投向公益项目

截至2013年6月底，政府负有偿还责任的债务已支出了101188.77亿元，其中用于基础性、公益性项目的支出为87806.13亿元，占比达86.77%。项目包括市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等。其支出结构与2010年底时的结构没有太明显的区别。

(五)政府性债务的综合期限进一步缩短

相比2010年底，2013年6月底的政府性债务期限更短，2年半内到期的债务占全部债务的53.9%。而在截至2010年底的存量债务中，3年内到期的占53%，这意味着地方政府面临的再融资压力增大，其流动性风险上升。

(六)对土地依赖程度仍然较高

截至2012 年底，11个省级、316个市级和1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达到34865.24 亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。而在2010年底的审计结果中，该比例为37.9%。可见，地方政府对土地的依赖程度依然较高。

各地区债务负担分析

2014年1月份，除西藏以外，其余各省或直辖市均陆续发布了政府债务审计报告，其中福建厦门市政府的债务报告单独披露，因此以下分析中，福建省的数据均不包括厦门。

截至2013年6月底，各地区的绝对债务水平最高的依次为江苏、广东、四川、上海，四地债务水平均超过8000亿元；第二梯队分别是湖南、湖北、辽宁、北京、河北、重庆、山东、浙江、贵州、陕西，其债务水平在6000亿~8000亿元之间；第三梯队依次是云南、河南、安徽、天津、内蒙古、福建、广西、吉林和山西，其债务水平在4000亿~6000亿元之间；其他地区的债务水平则小于4000亿元(见表1)。

从2013年上半年债务的增幅来看，福建、甘肃居于首位，分别为23%和20%；安徽、山西、湖北、浙江、河南的增速也超过16%；另外，新疆、四川、江苏、海南的增速则超过了全国地方政府增长的平均水平；而上海、广东、厦门、吉林的增速较慢。

表1  截至2013年6月底各地政府性债务(单位:亿元)

资料来源:各地审计局地方债务审计报告、海通证券研究所

从地方政府的总债务率来看，北京的总债务率最高，达到98.93%；其次是重庆、贵州、云南、湖北、上海、吉林、海南和河北，均高于80%；第二梯队依次是四川、内蒙古、湖南、天津、辽宁，总债务率位于70%~80%之间；第三梯队分别是陕西、江西、浙江、江苏、广东、广西、青海、福建和山东，这些省的总债务率在55%~70%之间；而甘肃、河南、宁夏、厦门、山西、安徽、黑龙江、新疆的总债务率均小于55%。

从地方政府负有偿还责任的债务率指标来看，债务率最高的地区依次是北京、贵州、湖北、云南、上海、吉林，其负有偿还责任的债务率均高于75%；四川、海南、重庆、辽宁、内蒙古、河北、浙江和湖南等地的政府负有偿还责任的债务率则位于60%~75%之间；天津、陕西、青海、广东、江苏和江西的该债务率在50%~60%之间；而山西、宁夏、甘肃、安徽、河南、黑龙江、新疆、广西、厦门、山东、福建的地政府负有偿还责任的债务率均低于50%(见表2)。

表2  截至2013年6月底各地政府债务率(单位:%)

资料来源:各地审计局地方债务审计报告、海通证券研究所

地方债务风险综合评估

从时间角度来看，地方政府性债务面临的偿付风险可分为短期和长期。前者主要是流动性风险，后者主要是资不抵债的风险。

与国外相比，长期来看，我国地方政府资不抵债的风险较低。一方面，中国的政府拥有大量可用于偿债的资产，比如国有土地的所有权和大量的国有企业。另一方面，由于我国发债历史较短，政府债务累计的时间并不长，如果把政府看作一个实体，其资产负债率不会很高。事实上，对比中国与国外政府性债务的主要宏观指标，可以发现，我国的债务状况还显得比较健康。截至2012年底，经过或有债务调整后，中国全部政府性债务占GDP的比例只有39.43%，在国际上处于较低水平。

中国地方政府性债务所面临的主要问题是，短期内可能出现流动性风险。其原因是，过去几年里，地方政府性债务扩张太快，而债务期限又短、或有债务较多，加上举债主体众多所引起的权责关系混乱，短期内很可能出现较大的债务偿付压力。因此，本文对国内地方政府性债务风险的评估集中在对流动性的分析，而不是对资产负债表进行分析。

(一)评估债务压力的指标

根据各地的债务审计情况，本文选取几个核心指标，以此来评估地方政府出现违约的可能性。

1.债务与综合财力的比率

债务与综合财力的比率类似于企业部门中的总债务/税息折旧及摊销前利润(EBITDA)，是反映地区债务负担的最基本指标。直接债务率是政府负有偿还责任的债务与地区综合财力的比率；全部债务率是政府直接债务+或有债务(负有担保责任或救助责任的债务)占地区综合财力的比率。其中，地区综合财力包括一般预算收入、上级补助性收入(转移支付和税收返还)、政府性基金收入和预算外收入。以债务率水平衡量，债务负担较高的地区既有上海、北京等发达地区，也有云南、四川等西部欠发达省份。

2.债务期限

地区政府性债务的期限越短，其流动性风险越大。各地区的审计报告公布了截至2013年6月底，存量债务到期时间的分布。假设2018年及以后到期的债务平均期限为7年，以此估算各地的债务加权到期时间。那么债务加权到期时间超过3年的有5个省，其中期限最长的是海南省，约4.27年，而最短是内蒙古，只有2.15年。这意味着在同样的债务水平下，内蒙古的流动性压力是海南省的约2倍。

3.非信贷和债券融资量

非信贷和债券融资量可以用来衡量各地对影子银行的依赖程度。尽管地方政府性债务仍然以信贷为主，但2011年以后，信贷占比大幅下降，影子银行成地方融资的重要渠道。由于中央政府接下来对地方债务的管理是“堵斜门，开正道”，因此那些过度依赖“斜门”的地区将面临融资渠道的收窄。非信贷和债券形式的债务占比超过40%的省份以中西部地区为主，有内蒙古、山西、四川、河南和云南，其对影子银行的依赖程度较高，而厦门、青海、上海、黑龙江等地则对影子银行的依赖程度较低。

4.县、乡级债务和或有债务的占比

县、乡级债务和或有债务的占比可以用来衡量地区的违约可能性。从信用评级的角度看，行政级别越低的政府，所掌握的资源越少，其偿付能力越弱。因此，同样的债务水平下，县、乡级债务占比较高的省份，其加权信用评级会较低。我国县、乡级债务占比较高的地区呈现分化现象:一类是县域经济发达的地区，浙江、上海、江苏和北京的县、乡级债务占比均都超过了50%；另一类则处于中西部等欠发达地区，例如四川、贵州、内蒙古等地区的县、乡级债务占比也较高。

而政府或有债务是指负有担保责任债务和负有救助责任的债务。显然，或有债务出现违约的概率相比直接债务更大，因此在政府性债务中，或有债务比例越高，出现信用事件的可能性越大。北京虽然总债务率较高，但只有小部分是或有债务，因此风险较低。而山西、甘肃、陕西、湖南等中西部地区的或有债务占比较高，因此风险较高。

5.逾期率和或有债务代偿率

逾期率反映了地方的违约史和信用文化，代偿率反映了或有债务的违约情况。作为地方信用记录的唯一数据，违约率和代偿率具备很高的参考价值，各地的政府债务审计报告均披露了这些指标。整体来看，东部地区的信用记录明显好于中西部地区，浙江、北京、天津位居前列，而上海的或有债务代偿率较高。

以上指标运用五分法进行量化评估，各指标所衡量的债务压力排名前20%的地区得5分，在20%~40%之间的得4分，以此类推，排名最后20%的地区得1分。所有指标得分加总即为该地区的总得分。综合评判的结果表明，湖南、贵州、重庆、四川、内蒙古债务压力大，青海、辽宁、黑龙江、海南和浙江债务压力较小(见表3)。

(二)评估债务承受能力的指标

评估一个地区的信用风险，仅依靠债务比率等绝对指标，是比较有局限性的。还应考虑不同地区所能承受的债务水平上限。比如在债务/GDP为200%的情况下，日本和西班牙的偿债表现必然大不相同。某个地区所能承受的债务上限是由该地区获得收入的能力和持续性所决定的，具体可关注三个方面的指标。

1.国内生产总值(GDP)

GDP是衡量一个地区经济实力的最优量化指标。中国经济实力的地区排名众所周知，东强西弱是主要特征。

2.人口变化与服务业水平

人口变化主要包括人口的增长与流动，代表了社会对该地区长期发展前景的预期。而服务业相比工业更加稳定，可以使该地区获得收入的可持续性增强；更重要的是，良好的服务业意味着良好的生活和生产配套，对当地房地产和土地价格也具有支撑作用。人口可用人口总量来量化，服务业水平可用服务业占当地GDP的比例来量化。

3.金融资源

拥有丰富的金融资源，意味着融资的便利性高。我国仍然是以间接融资为主的金融体系，在一定程度上，存款决定了地区内的金融资源总量。

同样运用五分法，对各地区以上三个指标的表现进行打分，加总所有指标得分即为地区债务承受能力的总得分(见表3)。

一个地区的债务压力越小，债务承受能力越强，则意味着该地区债务风险越小。因此综合考虑各地债务压力和债务承受能力，加总上述两项总得分(见表3)，可以看出:内蒙古、重庆、贵州、四川、宁夏、江西的政府性债务风险最大，广东、浙江、辽宁、黑龙江、北京的政府性债务相对安全。

表3 地区信用风险综合评估

资料来源:各地审计局地方债务审计报告、海通证券研究所

如何防范地方政府性债务风险

防范地方政府性债务风险的核心，在于财税体制的改革和举债框架的设定。

首先，应理顺中央和地方的财权事权关系。只要地方政府“财权小、事权大”的事实仍然存在，其资金缺口必然要通过债务弥补，财税改革应当帮助理顺中央和地方的财权事权关系，降低地方资金缺口。

其次，应给予地方政府自主举债权。目前的法律框架不允许地方发债、列赤字，又无法对地方政府通过企业融资的行为进行约束，最终导致地方政府以高成本进行了大量的短期融资。如果地方获得适当的举债权，将有助于降低利息负担支出，缓解流动性压力。

再次，地方举债应当更加阳光化，建立全口径的监测机制，并纳入财政预算。举债有理，人民监督，财政要有硬约束。

最后，地方政府性债务应以债券为主，而不是以贷款为主。债券市场融资具有效率高、期限长的优点，适合政府这类高信用等级的主体融资，主流发达国家的政府债务均以债券为主。

今年财政部提交全国人大审议的2014年财政预算报告明确指出，对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。对促进没有收益的公益性事业发展需举借的一般债务，由地方政府发行一般债券进行融资，主要以公共财政收入和举借新债偿还；对促进有一定收益的公益性事业发展需举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券进行融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

本文认为，上述的一般债券类似美国的“一般市政债”(税收支持)，专项债券类似美国的“收入市政债”。建议在我国加快推出市政债，用以置换信托等短期限、高融资成本的影子银行债务。可以考虑推出类似美国市政债的地方举债体制。

注:

1.审计署于2011年3月至5月对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计(云南省盈江县因地震未进行审计)。具体审计结果可参加《2011年第35号:全国地方政府性债务审计结果》。

作者单位:海通证券研究所