新华社记者杜放 杨溢仁
上海(CNFIN.COM /XINHUA08.COM)--全国人大常委会8月31日表决通过了关于修改预算法的决定。针对地方政府债务问题，历时20年修订的预算法从法律上首次允许地方政府举债，围绕“地方政府债券”，我国将建立一系列债务借、还、用的约束机制。
截至上年6月末，各类地方政府性债务总计17.8万亿元。专家认为，改革立足“开正门、堵偏门”，明确了地方债务管理改革的路线图，上千家融资平台的转型大幕也将拉开。
新预算法将约束地方债务
全国人大常委会关于修改预算法的决定将自2015年1月1日起施行，修订中首度明确了地方政府举债的权责。
此前，已实施10年的上一版预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这使地方政府举债行为处于灰色地带，主要靠融资平台“曲线”举债未受法律认可。修订后的预算法，将在有限放开地方政府发债的同时，将强化总量监管和风险防控。
“建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决了怎么借的问题。”财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上说。市场人士认为，预算法修订确认省级政府发行地方政府债券，将更强调国务院和人大的总量控制。
此前的审议稿中已表示，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
“政府借来的钱花到哪里，还要有严格的监督。法律将明确可以用在如保障房、博物馆建设等公益性资本支出，但不能拿来买公车、盖大楼、发工资。”财政部财科所副所长白景明认为，本次修订中，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”的约束也十分重要。
地方政府债券将“开正门”
审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，计入担保、救助性质的债务部分后，三类地方政府性债务总额接近18万亿元。
中信证券分析师邓海清认为，此次预算法修订意义在于，建立了地方债务的系统性监管体系。特别是在债务借、还、用方面，建立了中国地方政府债务约束的法律体系。
——在借债方面，约束举债权，地方融资平台面临转型。国务院已批准广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市试点地方债自发自还。截至8月下旬，8个试点省份已完成招标发行。中国社科院金融研究所副研究员安国俊认为，随着法律修订，更多省份有望更快运用政府债券这一“正门”，减少垫资建设、融资平台等“偏门”。
——在还债方面，要提供偿债计划来源，纳入预算全口径监督。同时，为解决公众对预算“不清楚”、“看不懂”，预算法修订后在预算编制阶段要求，各级预算支出应按功能分类和经济分类编制，通过功能分类或经济性质反映支出方向，如教育支出、科技支出、工资支出。
——在用债方面，还限制了债务的经营性用途。“不少地方为了拉升GDP，大量借债用于工业园、开发区建设。按照债务不得运用于非公益目的的要求，工业园区、开发园区自设的部分'小金库’平台公司将失去设立依据，受到的冲击最大。”邓海清说。
有助于治理地方违规举债
“中国地方政府的债务问题受到各界高度关注。地方政府性债务风险总体可控，但局部问题需要警惕。”交通银行首席经济学家连平介绍，目前我国商业银行地方政府融资平台的不良率普遍为0.1%至0.2%，尚处于较低水平。
不过，部分县市乃至乡镇债务增速过快、普遍采取“BT工程”名义垫资等问题，均亟待出台系统性规范约束。“一些地方乱举债，缺计划，财政收入增长明显慢于到期债务增长。比如2013年到期的债务增速达60%，而同期财政收入增速仅为15%，”连平说。
此外，一些地方政府性债务的偿还能力对土地批租收入的依赖也在上升。专家认为，完善债务运行监测，简化举借债务主体，将是进一步改革的方向之一。审计署此前公告，截至3月末，尚有9个省本级为偿还债务举借新债579.31亿元，已有8.21亿元债务逾期未还。
中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，改革中，还应将社会保障资金缺口、政府承诺投入事项等“隐性负债”，纳入公共预算管理。“目前债务管理、举债部门过多，甚至一笔债务的管理涉及十几个部门，应通过建立债务比例约束、担保限额和资格限制，建立财政部门的债务集中管理。”(完)
