自发自还地方债渐行渐近 地方政府如何评级

种种迹象显示，“自发自还”的地方债已渐行渐近。6月5日，2014年地方政府债券自发自还试点省份之一的宁夏回族自治区发布公告称，决定组建2014年政府债券承销团，确定五家主承销商。此前，广东省也宣布，将于6月9日或10日开始组建承销团，并已就其债券发行进行了评级机构招标，共有9家评级公司参与竞标。 

随着各地方政府自发自还债券相继进入实质性操作阶段，标志着中国市政债试点正式开启，伴随而来的是如何给地方政府信用风险进行评估的问题。哪些机构有资格参与地方政府信用评级？地方政府信用评级包含哪些内容？作为市场机构的评级公司能否客观给地方政府定价？ 

“目前我们掌握的情况的是，各家评级公司都在积极往前推，参照国外的也好，借鉴地方融资平台评级也好，各家的评级方法和参考因素五花八门。而至于哪家公司有资格参与评级，还没有进一步的消息，政府部门在评级机构的选择上倾向于市场化运作，如何运作大家都在观望中。”一位接受本报记者采访的业内人士表示。 

5月21日，财政部宣布，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。同时，财政部发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》要求，试点地区要按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区要与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。 

相比此前的财政部代发债和地方政府自行发债，自发自还地方债机制的最大变化是，除了试点地区自己还本付息外，引入评级机构对发债地方政府进行评级也是一项重大突破。“开展债券信用评级，这是试点的新实践，意义重大，有助于进一步规范债券发行，有利于让地方政府的资产状况等情况更多地进入公众视线，接受公众监督。”财政部财科所所长贾康表示。在业内人士看来，建立地方政府信用评级体系是财税改革的趋势，也是地方自主发债的重要前提条件，信用评级跟地方政府发债关系紧密，有利于债券的合理定价和风险防控。 

众所周知，信用评级是债券发行的充分条件，可以为投资者提供公正、客观的信息。对地方债券进行信用评级，引入市场监督机制，也是国际通行的做法。交通银行首席经济学家连平称，“地方政府的信用，将决定其发行债券利率的高低。” 

那么评级机构该如何为地方政府评级呢？“对地方政府进行信用评级的关键掣肘在于财政信息的透明度，”上述业内人士表示，评级模型中的很多要素，都需要获得可靠的原始数据，但有些公开数据可能并不反映最真实的地方政府收入、债务情况，地方政府有可能不愿意提供真实数据。 

相关资料显示，广东省两年前就想做信用评级，并与一些金融机构、评级机构进行了洽谈，希望把市场评级引入进来，来约束政府的发债行为，但未能成行。“原因在于评级机构作为一个市场机构很难获取全面的政府信息。因为地方负债信息不仅分散而且不公开，如何进行数据的印证需要解决。”有业内人士表示，有一个问题就是评级机构如何获取金融机构的数据，这其中的信息共享度也很低。此外，债券市场长期存在的评级虚高问题，在地方政府信用评级中或许难以避免。“评级机构一直是债券市场中的弱势一方，在对地方融资平台的评级中存在严重的评级虚高。地方政府自身作为发债主体，如何实现公正评级仍有待观望。”一位债券市场人士说。 

尽管疑虑和问题不少，但业内人士对地方政府自发自还债券试点和评级工作充满信心。“无论在市场上，还是在中外评级机构眼中，在中国，绝大多数情况下，政府信用要比企业信用高。举例来说，国际评级机构给那些在境外发债的中资企业评级时，政府是否能够支持都是一个重要的参考依据。延伸来看，政府作为发债主体本身要发行债券，至少目前来看似乎不必担忧过多。”去年以来，包括中债资信、大公国际、中诚信和鹏元资信等评级公司，已经公布各自的地方债券评级方法。 

财政部国库司负责人曾表示，2014年上海等10个试点地区将在以前年度信息披露工作基础上，进一步规范信息披露工作，按有关要求及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。“在进场调研委托评级情况下，有关部门要求地方政府配合评级机构充分披露相关数据，因此评级机构将会获取更加充分的地方政府经济、财政及债务等数据。”中债资信公共机构首席分析师霍志辉说。 

央行研究局首席经济学家马骏认为，为了追求较高的评级和较低的融资成本，地方政府就必须要增加透明度和加强其财政纪律。并且，在债券发行之后，评级公司还会根据地方政府的经济、财政运行和透明度的变化来修改评级或展望。 

从公开资料来看，评级机构在对地方政府进行评级时基本上考虑三个因素，地方自身经济实力、流动性水平以及外部特殊支持因素。中债资信和中诚信公布的地方政府评级方法和评级要素中都包括“外部政府支持”，包括上级政府的支持实力、支持意愿和历史上的支持记录等。“从国外三大评级机构和国内评级机构来看，任何评级模型都不可能完全采用量化指标，都是定量指标与定性指标相结合，尤其对信息披露不充分的中国地方政府评级时，很难完全采取定量评级指标。”霍志辉说。