地方政府性债务风险七种表现

苑德军

地方政府性债务风险是我国金融风险重要的策源地。从我国宏观经济运行与地方政府性债务现状相结合的角度分析，地方政府性债务风险主要表现在以下七个方面。

经济减速下行使地方政府偿债能力弱化的风险

我国经济已由高速增长步入中高速增长阶段，经济减速下行的压力很大。今年一季度GDP增长率为7.4%，比去年同期下降0.3个百分点。就二季度前两个月经济运行状况看，经济减速的压力不减，全年实现7.5%的增长目标难度很大。

财政收入与经济增速具有高度相关性。经济减速必然影响地方政府的财政收入进而影响其偿债能力。而产能过剩严重、结构转型升级压力大的地区，经济减速幅度会更大一些，其财政收入下降幅度以及偿债能力所受影响也就更大。

去年10月，国务院发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，要求重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整，压缩钢铁产能总量8000万吨以上。今年的《政府工作报告》中又提出了全年压缩过剩产能的具体目标。前不久，工信部为分解落实《政府工作报告》确定的目标，又向各地下达了2014年淘汰落后和过剩产能的任务，其中钢铁、水泥两行业任务较之《政府工作报告》确定的目标又有一定程度的提高。今年是压缩和淘汰过剩产能的关键之年，这项工作对地方政府财政收入和偿债能力的影响不可低估。

房地产泡沫破灭带来的地方政府性债务违约风险

地方政府融资平台多以土地作为融资抵押物，地价波动直接影响其融资和债务偿还能力。近年来随着房价节节攀升，地价也扶摇直上，“地王”频出，地方政府的财政收入迅猛增加。2013年，地方政府的土地出让金收入一举突破4万亿，同比增长超四成，对地方财政收入的贡献度再创新高，地方政府的土地财政依赖格局也进一步强化。

地价迅猛上涨，助长了地方政府的举债冲动，成了地方政府性债务急剧扩张的助推器。而一些大城市高得离谱、令人咋舌的房价，严重透支了国民财富积累，阻碍了消费扩大和经济转型升级，成为危害经济增长和社会稳定的一颗毒瘤。是泡沫终究要破灭！开发商及其利益代言人对高房价的鼓噪，阻挡不了房价理性回归的步伐。

时下，高房价已成强弩之末，支撑高房价的制度条件、市场环境和货币基础正在发生明显改变。今年以来某些二、三线城市的房价大幅下滑，一线城市的房地产交易量也显著下降,房价开始松动。种种迹象表明，房地产市场正从卖方市场转向买方市场。

尽管现在还很难判定房地产市场何时进入拐点，但高房价泡沫破灭为时不远，却是可以预期的。而一旦房价泡沫破灭，地价大幅下跌，地方政府的偿债能力必然下降，以土地作抵押的融资项目，也必然遭受难以偿还本息的信用风险。

期限错配带来的流动性风险

宽口径的地方政府性债务，包括地方政府融资平台贷款、城投公司债（企业债、短券、中期票据等）、中央财政代地方发行和地方政府自办发行的地方政府债券、信托公司的政信合作余额、劵商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。

就地方政府的负债期限结构看,绝大多数负债为短期和中期，一般在5年以下。这里仅以地方政府主要的负债形式——银行贷款为例。审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务中50.8%来自银行贷款，负有担保责任的债务中71.6%来自银行贷款。而这些贷款中期限在三年以下的短期贷款居多，三年之内（即2016年底之前）需要偿还的贷款债务占到总债务的73.45%。

而从地方政府举债资金的投向看，80%左右投向了基础设施、科教文卫、生态环保建设等领域。这些领域投资项目的投资回收期大多超过举债资金的融资期限。即使已经投入使用的投资项目，短期内产生的“回报”也不足以偿付债务本息。地方政府债务负债方和资产方期限错配所形成的“借短投长”，必然导致“现金流量”问题，酿成流动性风险。而当地方政府的财政收入满足不了偿债要求，地方政府的其他资产又受制于流动性无法迅速变现时，就会引发债务违约。

地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积

由于偿债能力不足，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法。国家审计署对36个地方政府的审计结果显示，5个省会城市2012年政府债务的借新还旧率超过20%，最高的城市达38.01%。“借新还旧”本身并未消除债务风险，只是把债务风险后移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。

地方政府在“借新还旧”的同时继续举借新债，还会导致债务余额增大、债务风险累积的负面后果。或许更为严重的是，众多融资平台大面积采用“借新还旧”，会产生“债务集合”和“债务共振”效应。一旦货币政策收紧，市场资金紧张，融资平台“借新还旧”受阻，资金链断裂，发生债务危机的概率就会增大，并可能由此引发系统性风险。

此外，在美国QE退出和其他因素导致国内市场利率上行、资金面趋紧成为常态、监管部门对地方举债监管更加严格的金融大背景下，地方政府“借新还旧”的顺利性也将大打折扣，而这又会引致地方政府性债务的违约风险。

非信贷融资比重上升带来的风险

2012年以来，由于融资平台贷款监管日益严苛，部分资产质量较差、不符合贷款条件的融资平台纷纷转向信托、券商、理财等机构寻求支持，非信贷融资规模显著增加。而非信贷融资的成本较之信贷融资明显为高。信托融资成本一般在10%以上，融资期限只有1—2年，券商资管计划的融资成本高达15%左右。但能够承受这么高成本的融资项目并不多，这实际上在融资环节就为债务的顺利偿还埋下了隐患。

近期金融监管部门频频发布文件，规范信托业务、同业业务和银行理财业务，金融机构“期限错配”的现象将得到遏制，非信贷融资的顺利性、足额性也难以保证。还应该看到，由于新增平台融资主体众多，非信贷融资中融资主体的资质也在不断下降。比较典型的是城投债。2008年城投债的AAA级发行人和AA级发行人发行的债务规模占比分别为40.11%和32.38%，而到2012年年底，这两个比率转变为15.86%和47.34%。融资主体资质下降，债务风险自然提高。

融资主体相互关联产生的交叉风险

一个地区可能有几家甚至十几家融资平台，这些平台表面上是单一独立法人，但实际上都由同一地方政府统一管理，融资和债务偿还由政府统一安排，不同平台之间还存在相互担保的现象。这使得各平台之间呈现出高度关联性和风险传染性。一旦某一平台发生债务违约，便会因为这种连带关系形成连环违约，形成债务违约的“多米诺骨牌”效应，进而放大该地区的债务风险。

在这方面，如果一个县级地方政府拥有多个融资平台，问题会更加突出。道理很简单:绝大多数县级地方政府财政收入规模较小,持续增长能力不强,且融资回旋余地较窄,因而偿债能力相对较弱。即使财政收入水平较高的县级政府，一旦某一平台公司出现违约风险，也会累及其他平台产生连锁反应。

地方政府融资平台运作不规范，投资低效或无效带来的风险

有的平台虚假出资，注册资本不到位；有的平台政企不分，举债主体不明确；有的平台公司治理结构不健全，高管中兼职官员过多；有的平台地方政府对其的担保承诺“一女多嫁”，有名无实；有的平台人为粉饰财务数据，资产、营收等存在水分；有的平台为降低融资成本，评级、担保虚高。凡此种种，都成为地方政府性债务的潜在风险源。投资项目预期收益高估，投资管理不善导致投资收益低下，也会酿成债务违约风险。

尽管目前我国地方债务规模没有突破国际通行的警戒线尚处安全区间内，但地方债务规模的迅速膨胀和负债率的不断上升，加大了地方政府的偿债压力，而一些地方政府融资平台存在问题较多，管理水平不高，项目收益远未达预期，也加大了偿债困难。这两种情况交织在一起，放大了地方政府性债务风险。

基于地方政府性债务风险的现实情况，必须实行“短期防控措施与长期制度建设相结合”、“债务需求管理与资金供给管理相结合”的原则, 严格地方政府性债务监管。应根据地方政府的经济发展需求、财政收入水平、现实债务风险状况等多方面因素，确定其举债规模上限，严格控制地方政府性债务增量。由于县级政府融资平台债务风险相对较高，应将其作为监管重点，同时加强对新设政府融资平台的监管，并把隐性平台纳入监管部门的视野。

要进一步规范非信贷融资，遏制地方政府通过“影子银行”实施债务扩张。各级地方政府和金融监管部门应进行债务风险的全面排查摸底，逐笔梳理已发生债务，摸清本地区债务风险底数，明确债务风险点所在及风险程度，并制定具体的化解预案。

此外，应抓紧构建涵盖地方政府性债务管理全过程的全方位防控债务风险的制度安排。把地方政府性债务纳入全口径预算管理，严格政府举债程序，完善地方政府举债的法律法规，建立地方政府性债务决策和管理问责制。应尽快推出规范的市政债，拓宽地方政府融资渠道，完善地方政府市场化融资机制，促进地方政府实现“阳光融资”。

（作者系中国社会科学院研究生院客座教授）