不宜“妖魔化”地方政府债务

中国社科院金融所银行研究室主任 曾刚

在过去一段时间里，中国债务风险一直都是各方关注焦点，其中，有关政府债务的争论尤为激烈。审计署近日宣布，从8月1日起启动对地方政府债务的全面审计，再次将这个问题推向了风口浪尖，引发了市场诸多猜测和担心。

政府负债

远未到不可持续地步

有关中国地方政府债务规模的估算，已有很详尽的研究，由于方法、口径上的差异，结论有一些出入。尤其是监管部门收紧平台贷款之后，各种非银行信贷渠道(所谓的影子银行)在过去几年快速发展，使这种估算变得更加困难。大致来看，各方估算多从债务来源角度入手，而目前地方政府筹资的主要渠道包括银行信贷(平台贷款)、城投债、地方债、政信合作、保险资金基础设施债权投资、BT代建债务融资，以及其他借款等。整理不同渠道的信息，主要研究机构估算2012年底的数据大致在12万亿元至16万亿元之间，均明显高于审计署之前公布的2010年底10.7万亿元的水平，当然，由于计算口径不同，这些估算结果与审计署的结论不具直接可比性。

按上述估算，目前中国地方政府的负债与GDP之比约在23%-29%之间(估计2013年会仍维持在此水平)，再加上中央政府的未清偿国债余额以及中央政府担保的债券(如政策性银行债及铁路债等)，中国政府部门债务规模约在30-35万亿元左右，与GDP之比约在60%-70%之间。在我们看来，仅从总量而言，政府部门目前这样的负债水平，还远未到不可持续的地步。

尽管由于经济结构和发展模式不同，不同国家政府债务负担水平存在较大差异，但平均比较而言，中国政府部门债务负担率(债务余额与GDP之比)仍显著低于发达经济体。即使与发展水平相近的大国相比，中国政府的债务也不明显偏高。2012年底，印度政府部门债务负担率约在64%左右，与中国大抵持平。此外，中国政府债务有相当部分对应着基础设施建设以及其他长期性投资，在长期内，这些资产所带来的收益(或综合收益)在很大程度上可以覆盖债务的还本付息。这与许多国家政府以消费性支出为主的负债有很大的不同。

简单概括起来，截至目前，中国政府部门的债务负担水平还远未到不可持续的地步，由此触发系统性金融风险的可能性很低。事实上，与政府负债相比，企业部门的债务风险或许更值得关注。

风险隐患值得警惕

尽管在总量上，政府部门的整体负债水平还不值得过度担忧，但也有相当的风险隐患，值得高度警惕。

结构上的分化问题。尽管整体规模可承受，但将债务负担分解到不同的地方政府主体，其偿付风险存在明显分化。在管理相对规范的地区，政府收支匹配较好，且拥有更多的优质资产和更多元化的筹资渠道，债务偿付能力会相对较强。而那些管理不规范、融资规模超过其实际能力的政府，客观上可能存在一定的偿付风险。未来一段时间，并不排除有少数地方政府出现债务违约的可能。也正因如此，搞清楚总体债务在不同地方政府之间的分布，以及与之相对应的偿付能力状况，应是此次审计工作的核心内容之一，对把握地方政府债务风险的全景至关重要。

期限错配问题。目前的政府债务中，有相当部分投入了基础设施建设以及其他一些长期投资领域，从这些投资可能形成的预期收益而言，债务偿付或许并不是问题，但在目前银行主导的金融体系下，这些长期建设资金需求与期限相对较短的银行信贷之间存在较严重的期限错配。考虑到有相当比重的债务都是在过去五年中发生的，短期内的偿付压力会更加明显。在未能形成足够现金流收入的情况下，部分长期债务或许存在再融资或展期的需要，这可能会给金融体系特别是给银行业带来一定的流动性压力。

融资约束弱化问题。2010年以来，监管部门已开始着手对地方投融资平台的清理工作，并对相关的信贷实施了诸多限制性措施，但似乎并没有真正有效约束。背后的原因还有争论，仅从实际情况看，城投债、地方债以及政信合作等非信贷渠道的融资规模迅速扩大，在很大程度上抵消了银行信贷受限的影响。而且，即使是受到严格限制的平台贷款，从2011年至今，也没能实现监管层逐年降低余额的政策目标。根据银监会公布的数据，截至2013年6月末，地方政府平台贷款余额达到9.7万亿元，年内新增4000亿元，较上年同期增长6.2%。虽低于贷款平均增速，但与银监会年初“不得新增融资性融资平台贷款规模”的要求，似乎差距不少。这说明在实体经济结构调整没有根本性突破的情况下，仅从金融层面限制信贷的效果或许相当有限。

强化地方政府筹资约束

在上述简单讨论的基础上，我们对目前的地方政府债务问题，有如下几点初步的看法，供进一步讨论。

第一，不应过度夸大目前地方政府的债务问题。从整体上讲，对债务总量的迅速膨胀及其可能产生的风险应保持高度警惕，但也不宜过度悲观，目前债务负担水平依然在可承受的区间，还不存在引发产生系统性风险的可能。对于中国目前的地方政府债务(或者是国家层面的整体债务水平)而言，可持续性不仅取决于债务主体的偿付能力，在很大程度上还取决于资金供给面的情况。在高储蓄不发生根本变化的前提下，充裕的国内资金来源为债务风险的消解提供了相对宽松的外部环境。

也正因如此，在宏观上，影响中国债务风险走势的关键，或许不止于债务规模的大小，还需要关注那些可能对储蓄(资金供给)产生负面冲击的因素。其中，通货膨胀预期(影响储蓄意愿)和跨境资金流动(相对于国际游资，我们更关注本国储蓄资金可能的流出)特别值得强调。对政策当局来说，在未来一段时间里，不仅应高度警惕通胀风险，或许还应在资本项目开放以及人民币国际化方面采取更为审慎的态度。

第二，推进系统改革，强化地方政府筹资约束。在根本上，财权和事权的不对称，是引发地方政府债务不断膨胀的根源，其规范必然需要系统性的改革。从事权的角度，应加快推进行政改革，厘清地方政府的职能边界，引导其转变发展观念，适当限制地方政府的投资范围等。从财权的角度，一方面需要优化财政体制，理顺中央、地方财政之间的收支关系；另一方面，应合理引导地方政府融资行为的规范化发展，提高直接融资占比，在优化期限结构的同时，提高地方政府财政收支的透明度。

需要指出的一点是，在探讨化解相关风险的同时，也不应走向“妖魔化”地方政府债务的极端。适度放权，并保持地方经济的活力，是中国既往改革的重要动力所在。在新的发展阶段，地方政府的职能或应有所调整，但仍会发挥关键性作用，在某些领域的投资活动可能还会长期维持甚至有所扩大，这有其客观上的合理性。过度的“妖魔化”，不仅无助于现有风险的平稳化解，也不利于未来城镇化改革的深入。

第三，积极防范相关风险对银行体系的影响。在很多人看来，地方政府债务最大的不确定性，在于其可能对银行体系产生冲击。

一是流动性方面的影响。地方政府债务在短期内的过快膨胀，意味着特定时点上的债务偿付压力会较大。从监管部门公布的数据看，银行业平台贷款存量的偿付高峰集中在2012-2014年之间，约占平台贷款余额的35%，其中，2013年的偿付额在1.8万亿元左右，占比接近20%，且有相当部分集中在第四季度。面对较大的偿付压力，借贷主体的再融资需求会有所增加，可能导致银行体系暂时性的流动性紧张。不过，考虑到银行业目前的超额备付水平，以及高达20%的法定存款准备金，只要政策应对得当，应不会有太大威胁。

二是贷款质量方面问题，即平台贷款质量恶化可能给银行带来的信贷损失，不过目前更多只是一些人的担心，并没有数据上的支持。平台贷款产生的不良贷款，仍然低于银行平均不良水平，远好于一般企业贷款，短期内可能还不会成为银行面临的最大威胁。当然，对一些不甚透明的“影子银行”所涉及的贷款，其实际信用风险状况还需进一步观察。

总体来说，目前平台贷款的整体风险仍在可控范围，但是也有必要进一步强化监管，防范可能的风险积累。长期内，除继续严格信贷准入外，还应积极探索金融创新路径，通过资产证券化等手段，以更为透明、规范的方式，缓解期限错配问题。短期内，则应高度关注偿债高峰可能出现的风险(特别是流动性风险)，积极做好相关政策准备。