四地试点“自行发债” 未来风控是关键

新华08网北京10月20日电(记者徐蕊 何雨欣)记者20日从财政部获悉，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，意味着地方政府自行发债试点正式启动｡专家认为，自行发债是代发地方债到自主发债的一种过渡，有助于地方逐步探索建立自主发债模式，形成固定的发债渠道｡但真正全面实现地方政府自主发债还有很长的路要走，如何评估和管控地方政府债风险将是首要难题｡

经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点｡财政部财科所副所长刘尚希表示，地方自行发债是中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式｡试行自行发债可以引导地方政府逐渐规划自己的债务管理流程，优化债务结构｡值得注意的是，“自行发债”并非“自主发债”｡所谓“自主发债”包括四大方面:发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债全部自负，即完整规范的地方政府举债融资机制｡而“自行发债”在于发债的“进行”程序｡

根据通知，自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制｡2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息，即地方政府发债，偿还则有中央代还｡财政部财科所金融研究室主任赵全厚表示，自行发债是代发地方债到自主发债之间的一种过渡，这将进一步考验地方政府信用，也锻炼了地方政府发行债券、与金融市场接触的能力｡财政部选取上海、浙江、广东、深圳为自行发债试点，这四个地方都是证券交易中心和金融中心，并且财政能力相对较好｡

同时，为了避免资不抵债情况的发生，财政部还要求试点省市建立偿债保障机制，地方政府需在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户，并及时通过中国债券信息网和本省(市)财政厅(局、委)网站等媒体，披露本省(市)经济运行和财政收支状况等指标；在发债定价结束后应当及时公布债券发行结果｡

自地方平台债风波以来，地方自主发债也日益引发了市场的关注｡从财政运行情况看，随着中央财权、财力的逐渐上收和集中，以及各项民生政策的密集出台，地方政府保工资、保运转、保民生等支出压力逐渐增强，收支矛盾突出｡审计署公布的资料显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元｡其中，政府负有偿还责任的债务率为52.25%；如果加上政府负有担保责任的债务则为70.45%｡

此前地方政府主要通过地方融资平台来缓解支出压力｡但商业银行对市政项目提供贷款有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设周期长、现金回流慢、微利经营、甚至亏损经营等特点，从而限制了一般商业性资金的投入｡浙江省财政厅厅长钱巨炎此前表示，地方政府在正常的条件下难以经过自身的努力解决财力问题时，通过资本市场适当举债筹集建设资金成为必然，赋予地方政府特别是省级政府适当的举债权是进一步深化财政体制改革的重要组成部分｡

2009年3月，为帮助地方政府解决“四万亿”投资计划中配套资金不足的问题，国务院同意地方发行2000亿债券，并由财政部代理发行，列入省级预算管理｡财政部曾计划在2010年由条件成熟的地方政府尝试自行发债，但由于2009年财政部对当年地方政府债务的使用和还款安排进行检查时发现，部分地方没有按要求使用地方债资金，还款准备金的安排也不足，因此地方自行发债试点被推迟｡从国债转贷到财政部代发，再到地方政府自行发债，这一系列变化体现了地方政府举债融资发展的方向，即由中央主导逐步向地方主导转变｡“目前中国没有一个成熟的地方政府债务市场，法律上也禁止地方政府直接借债，但地方政府又需要通过借债来解决日益增长的基础设施融资需求｡”中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君指出｡

长远来看，地方政府自主发债是大势所趋，但全面实行自主发债还面临较大阻碍｡地方政府成为发债主体，中央政府可能不再对地方政府债务进行担保｡因此，如何约束地方政府按要求履行偿债义务，控制地方债违约风险，是地方政府自主发债的最大阻碍｡赵全厚说，全面实行地方政府资助发债还有较长的过程，短期内无法实现｡这需要预算法的修正，行政体制改革，还要伴随财税改革等配套机制的调整｡

多年来，地方政府和部门举债融资形式多样，没有形成统一规范｡同时，债务收支未纳入预算管理，债务监管普遍不到位｡因此，在这种背景下，如何规范、透明的发好“地方债”是关键｡标准普尔信用分析师陈锦荣称，中国的财政管理制度尚不完善且缺乏透明度和问责制，在这种环境下，地方政府的财政纪律往往会比较松散；在中央政府大力刺激经济、地方政府冒险参与盈利性商业活动的情况下，这种现象就更为突出｡财政部财科所副所长刘尚希认为，地方自主发债，首先必须和债务的使用挂钩｡要明确地方政府发债用途，并落实到具体项目上去，告知公众这些项目是怎么排位的，为什么要用发债解决项目的资金问题｡(完)